对构建流域水资源生态补偿机制的思考

　　在我国区域经济的发展中，各个区域之间由于经济发展历史水平、区位、资源禀赋、发展政策等方面的因素，导致区域经济发展水平存在严重的不平衡。改革开放以来，珠江上游地区的云南和贵州经济社会发展快变化大，但人均GDP比重在全国较低，总体上工业化和城镇化进程要落后于全国。云、贵两省经济发展落后的一个很重要原因，是作为珠江流域的“水塔”的云贵两省为了保护整个流域水资源生态环境，一方面投入大量人力、物力、财力保护和修复生态环境，包括涵养水源、水土流失治理、工业污染治理、农业非点源污染治理、城镇污水处理、其他水利设施等方面的投资;另一方面放弃了部分发展权利，包括严格限制加工业，尤其是污染工业的发展，自然保护区严禁开采矿产资源，严禁猎取、挖采各种动植物资源。在2010年国家出台的“全国主体功能区规划”中，云南、贵州相当一部分地区被划为限制开发区。在新一轮西部大开发背景下，云贵两省均提出要迅速缩小同东部地区经济发展的巨大差距，要在2020年实现与全国同步进入全面小康社会的发展目标。为此，云、贵两省正在加快工业化和城镇化建设步伐，在境内开展了大规模的经济建设，这在一定程度上又会使其十分脆弱的生态环境面临严峻挑战。

　　建设资源节约型和环境友好型社会，是破解我国经济社会发展矛盾的根本途径。建立健全生态补偿机制，实现环境资源的有偿使用，有利于解决我国快速推进工业化和城镇化进程中面临的重大问题。原国家环保总局2007年发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》提出了生态补偿的原则是：谁开发、谁保护、谁破坏、谁恢复、谁污染、谁付费。由于我国地区之间经济发展不均衡，因此如果单纯采取“污染者付费”原则，不利于缩小地区间经济发展的差距。如果采取“污染者付费”和“受益者补偿”相结合的原则，不但要求污染者自身为污染行为付出代价，同时也要求作为环境保护受益方进行生态补偿，则可以构建起改善珠江流域生态环境的激励机制。生态补偿的实施，既有利于珠江流域经济的发展，同时也保护了珠江流域的生态环境，使珠江上下游实现经济和社会发展“共赢”的目标，还会对解决当前我国工业化、城镇化与生态环境的日趋严峻的矛盾具有较强的示范效应。

　　近年来，我国在生态补偿政策探索方面不断取得进展。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿制度。2005年国家发展和改革委员会等部门开展了《中国生态补偿机制与政策研究》，提出了建立生态补偿机制框架的政策建议。2005年颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划》中，都明确提出要尽快建立生态补偿机制。2007年，国家环保总局出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，明确提出要在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重要领域开展生态补偿试点工作，探索建立生态补偿标准，第一次从国家政策层面上对生态补偿机制进行较为全面和规范的阐述。在2007年党的十七大报告中，再次强调要建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。2010年10月，中共中央、国务院在《关于深入实施西部大开发战略若干意见》中决定：在甘肃、宁夏、贵州进行水权交易试点。2010年，贵州省贵阳市也建立起了一个水权交易所。财政部经过多年的研究后认为，我国在一些重要流域进行生态补偿的条件已经基本具备，并决定从2011年开始，在新安江流域实施中央财政生态补偿转移支付政策，并将在我国一些重要流域实施中央财政补偿政策。

　　但是我们也看到，当前我国在珠江流域实施流域水资源生态补偿的机制远未建立，相关政策体系还未形成，主要表现为现行法制法规不健全，导致难以支持生态补偿制度的实施;水资源产权不明晰，影响流域生态补偿体系建立;地方政府的政绩观以及农民的切身利益存在着一定的偏差;非政府组织缺乏足够的参与;缺乏有效的协调机制，补偿主体的积极性不高;补偿标准偏低;补偿资金使用效率低下等问题。

　　建立珠江流域水资源生态补偿机制和补偿政策体系已经迫在眉睫。笔者认为，可以从以下几个方面来统筹解决我国区域协调发展的这一重大问题。

　　树立流域生态补偿的理念。一方面，要树立流域协调发展理念。建议中央和地方政府借鉴国家主体功能区规划中对四大主体功能区划分的思路，明确各功能区的定位，对各功能区实行不同的考核指标，推动各个功能区追求各自不同的利益最大化，避免因出现产业同构化导致恶性竞争。上游欠发达地区应逐步淘汰高能耗、低效益的产业，寻求科学的生态经济发展道路，以获得更大的社会、经济和生态效益;下游发达地区也应从技术、人才、信息等方面扶持上游地区，实现整个流域经济社会全面协调可持续发展。另一方面，要加大节水宣传力度，促进节约用水、合理配置水资源和提高用水效率，并积极有序地推进水价改革。

　　加强流域生态保护立法和规划管理。首先是将水资源管理纳入法制化轨道，实行最严厉的水资源管理政策;同时，要对流域生态补偿进行专项立法，建议修订《中华人民共和国预算法》和制定《财政转移支付法》。另外，还需要加强流域发展规划的编制和管理，通过科学的规划，对流域资源开发与管理、流域生态环境保护与建设，以及流域生态环境投入与补偿的方针、政策、制度统一规划和协调，构建完善科学的流域生态环境补偿机制和政策体系。

　　建立流域协商仲裁制度。一方面，强化流域水环境功能管理，建议上下游所在的地方政府通过协商达成保护流域水资源环境的协议，通过行政、经济等手段，建立起监督和实施流域水资源生态环境保护的奖惩机制。当流域上游出境断面达到水质控制目标时，下游地区对上游地区进行生态补偿，而如果出境断面水质达不到控制目标，上游地区要对下游地区进行赔偿。另一方面，建立“造血型”生态补偿机制。比如，把生态补偿转化为当地的生态保护建设项目，鼓励当地居民承担生态保护建设项目，通过项目真正发挥不断提高当地居民收入水平的作用。此外还可以加大对这些区域生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色优势产业的扶持，探索运用银行信贷、财政贴息、投资补贴、税费减免等一系列优惠政策，促进不超过当地环境资源承载能力的特色产业不断发展壮大，为地方政府的税收和居民就业做出新的贡献。

　　建立新型行政考核标准。改革开放以来，我国实行了“分灶吃饭”的财政体制和以GDP为导向的政绩考核体制。随着我国生态环境问题日趋严重，建议国家尽快实行新型行政考核标准，对不同功能区采取不同的考核办法。

　　积极筹集流域生态补偿资金。流域水资源的生态补偿建设需要投入大量资金。目前，我国对流域的生态补偿资金主要来源于财政转移支付和专项基金，其中财政转移支付是最主要的资金来源。在社会主义市场经济体制下，除了通过财政转移支付加大生态补偿资金的投入以外，还可以充分发挥市场力量完善资源的配置，包括探索和推动流域上下游地区间的水权交易，实现生态效益和经济效益的统一。

编辑：孙宁