毕马威咨询李炜：PPP 模式在城市地下综合管廊项目中的运用

2、管廊使用费标准确定的考量因素

根据国家发改委、住建部联合关于《城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)的规定，管廊使用费标准的确定有两种方式：第一，原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定，即管廊使用费原则上遵循市场定价原则;第二，对暂不具备供需双方协商定价条件的地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。

管廊使用费标准确定的考量因素：

(1)关于入廊费，可考虑以下因素：

§ 城市地下综合管廊本体及附属设施的合理建设投资;

§ 城市地下综合管廊本体及附属设施建设投资合理回报，原则上参考金融机构长期贷款利率确定(政府财政资金投入形成的资产不计算投资回报);

§ 各入廊管线占用管廊空间的比例;

§ 各管线在不进入管廊情况下的单独敷设成本(含道路占用挖掘费，不含管材购置及安装费用，下同);

§ 管廊设计寿命周期内，各管线在不进入管廊情况下所需的重复单独敷设成本;

§ 管廊设计寿命周期内，各入廊管线与不进入管廊的情况相比，因管线破损率以及水、热、气等漏损率降低而节省的管线维护和生产经营成本;

§ 其他影响因素。

(2)日常维护费。可考虑以下因素：

§ 城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本;

§ 城市地下综合管廊运营单位正常管理支出;

§ 城市地下综合管廊运营单位合理经营利润，原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定;

§ 各入廊管线占用管廊空间的比例;

§ 各入廊管线对管廊附属设施的使用强度;

§ 其他影响因素。

(二)城市地下综合管廊调价应考虑哪些因素?

PPP项目中，政府和社会资本的合作期限一般在10年以上，在此期间内，各定价因素都将产生变化，因此，建立调价机制具有重要作用。

管廊日常维护费用的价格变化因素通常包括人工成本、通货膨胀率(CPI)、银行基准贷款利率、税收等。

对于人工成本、通货膨胀率(CPI)及银行基准利率的变化，通常采用公式法进行调整，将人工成本、通货膨胀率(CPI)及银行基准利率作为调价因素制定调价公式，并明确调价的条件和周期。

对于税收的变化，通常不采用公式法，而是在《PPP项目协议》中进行约定，当税收的变化导致管廊日常运营维护费用发生较大改变的，可由政府方与项目公司协商处理。

(三)项目如何使用管廊专项补助资金?

根据财政部发布的《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建[2014]839号)第一条的规定，“中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。”

上述中央财政专项资金进入项目主要存在以下几种方式：

1.用于项目前期费用的支付

在进行项目建设之前，为确保建设的可行性和合理性，需要进行一系列的前期工作，具体包括可行性研究报告、地质勘查报告、初步设计、施工图设计的编制，土地的拆迁与平整等。中央财政专项补助资金能够用于上述项目前期费用的支付。

2.作为政府方出资

狭义的PPP项目中，政府和社会资本应组建合营公司，作为合营公司的股东，政府方应当履行出资义务，通常而言，政府方将采用货币方式出资，中央财政专项补助资金能够作为政府方的出资从而进入项目。

3.直接用于项目的建设

采用PPP模式一方面能够解决项目的运营，另一方面也具有一定的融资功能，如项目建设拥有相应资金，且能够较好解决项目运营的前提下，采用政府自建或委托代建方式，反而能够减低项目的融资成本。

管廊项目若获得中央财政专项补助，对于项目可做一定的分割，对于专项补贴能够涵盖的部分由政府自建或委托代建，对于需要融资的部分采用PPP模式实施，同时将政府自建或委托代建的部分委托项目公司进行运营。

4.用于政府财政补贴的支付

城市地下综合管廊PPP项目通常采用可行性缺口补助的方式，即管廊建设运营单位通过管廊使用费收回部分投资，政府方将根据绩效考核结果给予管廊建设运营单位一定的财政补贴。

中央财政专项补助可用于政府补贴费用的支付，实现“专款专用”。

三、保障措施

为确保地下综合管廊PPP项目的顺利实施，政府方可从以下方面入手，为项目提供制度保障。

(一)政府强制入廊

地下综合管廊要真正发挥效用，管线建设单位的入廊率至关重要，政府可发挥行政效力，以法规政策方式强制要求管线建设单位入廊。《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)规定，“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。”

(二)政府指导定价

管廊使用费原则上由管廊建设运营单位和管线入廊单位协商确定，并在双方签订的《入廊协议》中予以明确，但是，因管线入廊单位涉及电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等各个部门，要设定各入廊单位均认可的价格体系，存在一定的难度。

当管廊建设运营单位与入廊企业无法就价格达成一致时，有关地方可根据实际情况，依法制定管廊使用收费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度，并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等。

编辑：赵凡