毕马威咨询李炜：PPP 模式在城市地下综合管廊项目中的运用

地下综合管廊是将电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线及其附属设备经合理规划设计集中安放在一个较大的管廊之内，从而实现各种管线的集中统一铺设和管理，合理利用地下空间。

地下综合管廊的建设能够避免各管线敷设单位各自为政、不断对马路进行“开膛破肚”，同时从整体上降低建设成本、避免重复建设;最后，对各种管线进行智能化集中管理，也是智慧城市建设的重要内容。

一、 地下综合管廊发展现状

国家近年来出台了一系列的法律规范，支持、引导地下综合管廊的建设。相关法律规范及内容如下：

2013年9月，国务院在《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)中明确提出，要开展城市地下管廊试点，用3年左右的时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程;中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。

2014年6月，国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发[2014]27号)，文中提出要稳步推进城市地下综合管廊建设，要求“建成综合管廊的区域，凡已在管廊中预留管线位置的，不得再另行安排管廊以外的管线位置。”同时明确要统筹考虑综合管廊建设运行费用、投资回报和管线单位的使用成本合理确定管廊租售价格标准。最后，文件中第一次提出“以政府和社会资本合作的方式开展地下综合管廊的建设”。

2014年12月，财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建[2014]839号)要求省级财政、住建部门联合申报试点城市，并明确中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金鼓励。

2015年1月，财政部办公厅、住建部办公厅联合发布了《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》对试点申报评审流程、评审内容、实施方案的编制等作出了明确规定。

2015年3月，发改委办公厅发布关于《印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知，文中“鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于城市地下综合管廊建设。在偿债保障措施较为完善的基础上，企业申请发行城市地下综合管廊建设专项债券，可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。”

2015年4月，财政部、住房城乡建设部经过评审，确定2015年地下综合管廊试点城市为：包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。

2015年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办法[2015]61号)中提出要“全面推进地下综合管廊的建设”，并要求“到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营”同时明确了建设主体，即“鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式” 最后，文中确定了“管线强制入廊”和“有偿使用”的原则。

2015年11月，国家发改委、住建部联合发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)对城市地下综合管廊实行有偿使用制度作出了安排，具体提出，要求建立主要由市场形成价格的机制、明确了费用构成并要求从“扶持公益事业”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三个方面完善保障措施。

2015年11月，住建部发布《关于做好城市地下综合管廊建设项目信息上报工作的通知》(建城市函[2015]234号)，明确住建部已建立全国地下综合管廊项目储备库(以下简称“储备库”)，为中央财政、专项金融债以及国家开发银行、中国农业发展银行等支持地下综合管廊建设提供符合条件的备选项目。

2015年12月，住建部发布了《城市地下综合管廊工程规划编制指引》(建城〔2015〕70号)，从编制主体、管理控制、编制内容以及成果要求等方面提出了明确要求，是各地编制城市地下综合管廊建设规划的重要依据。

2016年2月，财政部办公厅、住建部办公厅关于开展《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》(财办建〔2016〕21号)，从试点申报评审流程、评审内容、实施方案的编制等方面作出规定要求各地申报第二批城市综合管廊试点城市。

2016年4月，2016年全国地下综合管廊15个试点城市名单公布，郑州、广州、石家庄、四平、青岛、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东经评审为第二批试点城市。

在中央陆续发文多角度支持地下综合管廊的基础上，各地方也陆续制定地方立法，规范和引导当地地下综合管廊的建设。上海市、山东省、四川省、辽宁省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肃省、吉林省、珠海市、厦门市、石家庄市、桂林市、常德市、呼和浩特市、开封市等省市目前已制定相关法规政策规范地下综合管廊项目的实施。

二、地下综合管廊PPP项目实施的重要问题

(一)如何解决城市地下综合管廊PPP项目收费难的问题?

地下综合管廊项目投资量大，每平方公里管廊建设的平均投资动则上亿元。地下综合管廊项目以PPP模式实施，成功的关键在于是否建立了合理的付费机制。

目前地下综合管廊PPP项目通常采用可行性缺口补助的方式，项目公司通过向入廊企业收取管廊使用费以收回部分投资，政府根据绩效考核结果给予项目公司一定的财政补贴。

1、管廊使用费的构成

国务院办公厅发布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)确立了入廊管线单位有偿使用的原则，随后，国家发改委、住建部联合关于《城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)对于管廊使用费确定的原则、费用的构成及完善有偿使用的保障措施等方面对有偿使用进行制度保障。

入廊企业向管廊建设运营单位支付的管廊使用费包括两部分，入廊费及日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。

编辑：赵凡