环境产业蓝皮书：流域生态补偿2.0时代的新变革

时间：2017-08-18 09:01

来源：中国水网

作者：周娟

　　2.0时代，引领的突破之道

　　面对即将到来的流域生态补偿机制 “2.0” 时代，我国流域生态补偿，需要顺应新形势，借鉴国际上的先进经验，探索出一条符合我国当前国情的突破道路。以“创新、协调、共享、绿色、开放”五大发展理念为价值驱动力，利用流域生态补偿这一手段，通过”市场、金融、多元、价值“四大要素，分层次寻求新的突破点。具体如下：

　　（1）形成行政+市场双轮驱动的流域生态补偿格局，建立长效机制

　　流域生态补偿机制是落地“两山论”的一个有效通道，是新安江流域绿色发展的强力抓手，探索流域生态补偿机制的长效可持续性是当前应首要解决的难题。

　　1.0时代，我国流域补偿主要靠行政手段主导。政府作为补偿双方进行交易，而这样的形式随着整个社会经济大背景的变化，越来越无法满足流域上下游绿色发展的需求，无论是补偿金额的单一还是补偿方式与范围的局限，都严重削弱了流域生态补偿效率的发挥，因此未来流域生态补偿的新时代应是更加开放、更加融合的时代，是市场与行政双轮驱动的时代。

　　行政的作用是主导方向。在流域生态补偿长效机制中，作为政府方——中央财政所扮演的角色举足轻重，退坡不退出应该是其在未来跨省流域补偿过渡期主要的存在形式，避免了中央财政退出带来的资金迷茫，也有效的衔接市场化机制下的流域生态补偿时代的到来。

　　新安江流域生态补偿机制的常态化一定是上游发展愿望能够充分被兼顾，下游获益更为可观。因此在试点期间积极引导上下游采用对口协作、产业转移、共建园区等形式，形成共建共享共同发展的局面，至关重要。

　　（2）完善流域补偿核算标准，探索“服务”新概念，丰富多元化生态补偿方式

　　目前，新安江流域生态补偿还停留在水质补偿的时代，仅仅通过几个污染物指标来确定好坏，我们说它是具有局限性和片面性的。就新安江流域生态补偿而言，一方面，核算金额的标准应考虑供水量的贡献，优质的水量供给可以作为生态产品的概念加以定义；一方面，根据新安江流域生态补偿机制实践看出，根据水质目标确定的金额无法满足黄山市对新安江流域生态保护的投入，因根据实际需求，扩大资金使用范围，可以适当考虑增加对耕作者或养殖者等直接受到影响的生态保护者进行直接补偿，或提供技术支撑、生产工具科技化等间接补偿。此外，流域补偿是补为维护高生态功能服务背后所放弃的发展机会与保护投入的，因此，强化“服务”概念在流域生态补偿标准中的主导作用，探索以“生态服务”作为产品，建立上下游双方政府的交易新模式，通过购买所需要的“效果服务”来实现补偿机制可持续运行。

　　此外，运用经济、法律工具，探索多元化生态补偿方式。通过搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游与下游建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实行横向流域生态补偿。

　　（3）充分利用资本和市场两大要素，推动新安江绿色发展新模式

　　资本与市场这两大要素是可以流通的，是能够打通条块分割的两大“利器”。

　　一是充分利用市场的力量，引入专业化的公司进行流域的综合治理，解决流域治理中条块分割的问题，推动上、下游之间形成生命共同体。政府应积极引导与鼓励具备效果服务实力的资源整合型大型平台企业投入流域生态环境保护中，大力推进整个流域的生态环境治理面向系统化、最化化。以专业化的服务为载体，一方面有效解决政府对流域生态建设基础设施投入不足和运行效率不高的问题，另一方面能够彻底打破过去因地域分割而形成的片段式河流治理状况，促进流域生命共同体的建立。同时政府坚持流域管理的市场化运作，遵循市场需求，才能最终实现资源和要素优化配置及流域补偿效率最大化的目标。

　　二是充分利用市场手段，探索新安江式的资本运作模式，以资本金融的思维，放大资金的使用效率。由上下游地区共同发起，建立流域生态补偿资金池，由流域成立专门的管理机构进行管理。为充分提升资金的使用效率，放大其杠杆作用，建议成立流域治理专项基金，由专业的第三方服务机构进行运营管理，基金投向主要用于流域环境治理项目。

　　（4）挖掘生态价值，寻找绿色发展新通道

　　我国的环境治理服务，早期仅是供给末端服务，现在是供给效果服务，生态文明建设不断深化下一定会走向生态服务。生态服务体系下，即要寻找生态的价值。生态服务的本质，就是把生态价值附加到服务、产品里面去，附加到鸡蛋里面去，就是有机鸡蛋，附加到茶叶就是高档茶叶……因此，对于以新安江为代表的流域上游城市，在探寻绿色发展通过中，挖掘生态价值是关键，即绿色产品本地标签化，包括农林渔产品、生态旅游、养老园等，促进当地企业绿色发展转型，最终实现黄山市生态产业化、发展绿色化的转型，使得绿水青山变成真正的金山银山。

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编辑：刘影