环境产业蓝皮书：流域生态补偿2.0时代的新变革

　　新安江是浙江母亲河钱塘江的正源，发源于安徽省黄山市休宁县境内，东入浙江省西部，是浙江省最大的入境河流，其源头与主要干流均在黄山市境内，是新安江流域的上游区，下游则是浙江重要的饮用水源地及长三角最重要的战略水源备用地——千岛湖。据了解，从黄山平均出境水量是千岛湖年均入库水量的60%以上，水质常年达到或优于地表水河流Ⅲ类标准，是下游地区最重要的战略水源地，是华东地区最坚实的生态安全屏障，也是目前全国水质最好的河流之一。

　　早在2004年，新安江流域便开始探索生态环境建设模式，最先建立了“新安江流域生态共建共享示范区”。2011年12月，我国首个跨省流域生态补偿试点——新安江流域在中央、环保部及财政部的联合推动下正式启动第一轮工作，2014年圆满完成。随后，第二轮试点继续稳步展开，期间针对谁来补偿、资金来源、标准多少、机制建立等问题，皖浙两省进行了反复研究和谈判，最终达成共识，并于2016年12月8日，在长江三角洲地区主要领导座谈会上签订了《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》，资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。

　　新安江流域生态补偿机制在过去几年的探索实践中，所取得的成绩，具体体现在：

　　（1）打破“行政分割”，引领机制探索

　　新安江流域生态补偿机制是我国首个跨省域的上下游横向补偿模式，该模式的成功试行对于我国跨省级行政区流域生态补偿机制的探索起到了积极的指引作用。第一，我国的行政体制决定了跨行政边界的管理本身带有相当的复杂性，这就需要利益各方找到共赢点，才能实现区域协调、共享发展。我们说流域生态补偿机制从区域发展的角度解决了流域环境保护与治理的碎片化局面，将流域上下游、左右岸有效结合起来，促成流域上下游形成一个命运共同体，是我国流域环境综合管理实践中的一个破局，为其他流域生态保护提供了丰富的经验。第二，新安江流域生态补偿机制激发了老百姓保护生态环境的责任感，使得整个社会的环保意识明显增强，社会认同感普遍提高，无论是河面的漂浮垃圾还是流域环境污染问题，都能第一时间被监管部门知悉，大大减少了环境突发事件处理的时间成本，社会效益明显。

　　（2）保障新安江流域水环境持续改善

　　新安江流域补偿机制运行6年来，新安江流域水质总体为优，水环境质量稳中趋好，跨省考核断面达到环境质量II类水质标准，同时下游千岛湖水质亦得到同步改善，据环保部规划院对试点进行的绩效评估报告中显示：千岛湖营养状态出现拐点，营养状态指数开始逐步下降，呈现上下游同步改善的趋势。

　　可以说黄山市作为新安江流域生态补偿机制中的受偿方，为新安江流域水环境改善做出了巨大的努力。一方面，黄山市要采取措施治理存量，即本地污染，另一方面需要治理新增污染。黄山市正式抓住了新安江流域生态补偿这个契机，改善水环境的同时，有效的缓解了新安江流域经济社会发展与生态环境保护的矛盾。

　　（3）以流域补偿机制为基础，健全综合系统治理体系

　　黄山市举全市之力，加大力度，强化系统资源，以新安江流域生态补偿为抓手，建立了一套较为行之有效的流域综合治理体系。首先，成立了高规格的领导小组，黄山市市委书记为组长，同时成立针对一条河管理的机构：新安江流域生态建设保护局，涉及环保、水利、能源、财政等等14个部门，形成跨行政区的联合管理部门；第二，黄山市建立了一整套环境管理与监测体系，对包括城乡污水排放、垃圾清理与收运等进行全面的实时监控。同时大力调整产业布局，期间陆续关停污染企业约170多家，严格控制境内新增污染企业的落地，适当削减畜牧养殖业，积极促成绿色产业发展；第三，开拓创新，基于新安江流域生态补偿金额建立基金，通过基金来扶持企业发展，推进企业产业转型。

　　可以看出，新安江流域作为首个跨省流域生态补偿试点定义了我国流域生态补偿1.0时代的主要特征：以行政手段为主，通过财政转移支付，在水质达标的前提下，对流域上游地区进行资金补偿。但是，“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的五大发展理念为“2.0“时代的流域生态补偿机制提出了更高要求。在新的形势下，审视当前以新安江为代表的流域生态补偿机制，仍然面临着新的困惑和挑战。具体表现在：

　　（1）长效机制尚未健立

　　新安江流域生态补偿第二轮试点将于2017年结束，预计2018年开始，中央财政以退坡的形式将退出流域补偿机制，而我国是中央集权制，中央在补偿机制中担任的身份除了一定的资金补偿外，主要以协调推进为主。中央退坡后，安徽、浙江互无隶属关系的地方政府将面临很多难以协调的问题，加之我国流域生态补偿法制建设滞后，市场化补偿机制尚未建立，这就为安徽浙江两省达成补偿协议提出了巨大的挑战。

　　（2）流域生态补偿的核算标准不够完善

　　新安江流域生态补偿机制是以安徽、浙江之间跨省水质考核断面的环境质量为核算金额为标准，综合高锰酸钾指数、氨氮、总磷和总氮四项指标得到补偿指数P值，也就是说，P值的高低决定中央、安徽及浙江的生态补偿金额到位情况。第一，补偿标准仅以水质目标为核算金额的标准，具有一定的局限性，同时对上下游地区欠公平。主要表现在一方面忽略了水量对下游的影响，一方面忽略了污染物处理难度及上游来水对水质的影响等。第二，补偿金额核算标准的简单粗暴，导致了中央财政及地方财政对流域生态补偿资金支持的盲目性，无法做到将资金补偿给正真因生态保护而放弃发展的地区、行业及老百姓群体。

　　（3）补偿方式与补偿资金单一，补偿范围不能做到全覆盖

　　新安江流域生态补偿方式上，主要以资金补偿为主，多元化补偿方式尚未开展与形成，补偿资金主要来源于中央财政转移及安徽省浙江省的横向财政转移，资金渠道单一，补偿资金主要用于产业结构调整和产业优化布局、流域综合整治等项目。可以看出，补偿方式的单一，决定了受偿方仅能以资金的方式获得补偿，缺乏了对上游区域发展机会成本、污染治理成本及生态系统服务功能价值等因素的考虑，远不能满足黄山市在新安江流域生态保护与治理中投入的资金。此外，补偿资金直接投入到流域生态保护建设与产业结构调整中，使得补偿范围不能保证全覆盖，而黄山市在新安江流域生态保护的后续投入激增亦是补偿机制受到限制的原因之一。

编辑：刘影