关于环境公用设施推行第三方治理的若干思考

随着节能减排工作的深入推进，环保产业取得了长足发展。2011年，河北全省环保产业企业1040家，年收入200万元以上的企业 558家，环保产品产值 553.14亿元。河北省环保产业主要集中在资源循环利用、环保产品生产和环保服务，以资源循环利用的产值最高，达到环保产业总产值的40%以上;环保服务业发展缓慢，占环保产业的比重为11%;环境污染第三方治理发展缓慢，主要集中于城市污水末端处理(污水厂)，占比不大，在其它领域(垃圾处理，工业污染、园区治理等)份额较小，环境污染第三方治理的市场尚在发育中。

环境公用设施第三方治理，是环境污染第三方治理的情形之一。环境公用设施推行第三方治理的许多问题尚在思考、研究、探索中。

一、关于对环境公用设施第三方治理的认识

目前，对环境公用设施第三方治理的认识还存在分歧，普遍有认识上的误区。表现在：

1、严格环境执法催生环境公用设施第三方治理产业

有些执法部门的执法人员都认为，只有严格环境执法，才能催生环境公用设施第三方治理产业。好像严格环境执法就是为了催生环境公用设施第三方治理产业。这是错误的认识。错在对环境执法目的和功能的误解。环境执法是为了督促环境管理相对人严格执行环境保护法律规定，改善环境质量，保障经济社会可持续发展。如果偏离这一正确认识，则必然会将环境执法引入歧途。可见，严格环境执法有利于环保产业发展，但不仅仅是为了催生环境公用设施第三方治理产业。

2、环境公用设施第三方治理必须强制推行

当下，有些环境执法人员甚至环保部门的领导干部都认为，环境公用设施第三方治理必须强制推行。

那么，什么是第三方治理呢?

根据国务院《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)规定，环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。第三方治理以市场化、专业化、产业化为导向，是排污者付费、第三方治理的治污新机制，是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。这是对环境污染第三方治理的最权威界定。

由此可以看出，环境公用设施单位和第三方环境服务公司是典型的委托关系。环境公用设施单位委托第三方环境服务公司治理污染物，第三方环境服务公司治理达标，排污单位按合同约定支付费用。二者之间是平等主体之间的民事法律关系。因此，环境公用设施第三方治理不能采用强制推行的方式。

二、关于推行环境污染第三方治理的范围

环境污染第三方治理，应当在什么行业产业领域推行呢?在实践中有关方面还存在较大分歧。

国务院办公厅印发的《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)规定，环境污染第三方治理以环境公用设施、工业园区等领域为重点。这一规定说明，环境污染第三方治理首先在环境公用设施、工业园区等领域推行。因为，环境公用设施、工业园区等领域，是环境基础设施，是公用设施，具有公益性，依法应由政府建设和运营，政府是业主。因此，环境公用设施的建设和运营是政府分内的事情。那么，政府是自己(城市建设部门)建设运营还是委托第三方治理公司建设运营，由政府决定。这是合法、合理的。

但是，有种观点认为，可以将环境污染第三方治理的范围扩大到重点行业深度治理领域，这是值得商榷的。因为它属于指定企业接受中介服务，有强制性的意味，不仅与国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》规定不一致，也违反了政府转职能(由管理型政府向服务性政府转变)的要求，还侵犯了企业自主选择服务的权利。由以上可知，目前，推行环境污染第三方治理的范围应当严格限制在环境公用设施、工业园区、农村环境整治等为重点的公共服务领域。当然，钢铁、水泥、电力、玻璃、焦化、化工等重点行业深度治理领域及其他排污企业自愿委托第三方环境服务公司进行治理的，不在此限。

三、关于环境公用设施第三方治理的模式

环境公用设施第三方治理模式，是指环境公用设施第三治理采用的形式。

综合市、县污水处理厂建设和运营情况，经过思考，认为环境公用设施第三治理的模式不应当拘于单一的BOT模式，形式可以多种多样。研究环境公用设施第三方治理模式，主要目的是为业主提供更多可选择的治理方式。目前，可供选择的模式主要有：

1、委托运营治理

这种模式下，环境公用设施由政府投资建设，委托第三方环境服务公司运营设施，治理达标，支付相应费用。受委托单位，主要使用原有的职工，只委派技术人员，保证环境设施正常运行，达标排放。这种模式可以解决政府技术力量不足、技术人员短缺的问题。

2、BOT

BOT模式下，由投资方投资建设、运营环境公用设施并征收处理费用，经过一定年限，将环境公用设施无偿移交政府。投资方自行招录职工，自行聘用技术人员和管理人员。而政府需要制定收费政策和收费标准。二者需要签订合同，明确双方的权利义务和责任。这种模式，可以有效解决政府资金紧张、技术人员短缺等问题。

3、托管运营

这种模式下，环境公用设施由政府投资建设，交第三方环境服务公司托管运营，政府按合同约定支付托管运营费用。托管单位，可以继续使用原有职工，也可以招录新职工，向环境公用设施单位委派技术人员和管理人员，确保设施正常运行，达标排放。这种模式可以更好解决政府技术人员和管理人员短缺的问题。

4、其他模式

随着环境污染第三方治理的开展，会创造出更多有效的治理模式，更好地解决环境污染问题。

四、关于环境公用设施第三方治理中的法律责任

环境公用设施第三方治理中的法律责任，是指因违反法律规定导致环境公用设施运行不正常、超标排放、发生环境事故等而产生的法律责任，包括行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。

那么，在环境公用设施第三方治理过程中产生的法律责任，政府、第三方环境服务公司，谁来承担呢?

笔者认为可以按以下原则承担责任：

1、按合同约定承担责任。在环境公用设施第三方治理中，存在两种不同的法律关系：一是环境公用设施单位与环保部门之间的行政法律关系，二者之间是管理与被管理的关系，是命令与服从的关系;二是第三方环境服务公司与环境公用设施单位之间的民事法律关系，二者之间是平等主体之间的民事关系，在法律上彼此是完全平等的。如果第三方环境服务公司与环境公用设施单位签订了合同，明确了责任承担方式，按约定办理即可。

2、环境公用设施单位承担责任。根据现有法律规定，按照“谁污染，谁治理”的原则，毫无疑问，环境公用设施单位应当依法承担相应的法律责任。但是，如果第三方环境服务公司没有尽到设施正常运行、排放达标等义务而产生的法律责任，则环境公用设施单位承担责任后，可以依法向第三方环境服务公司追偿因承担法律责任受到的损失。

3、按过错原则承担责任。根据过罚相适应的原则，按照过错大小，分别承担相应的法律责任。目前还有法律障碍，修改完善相关法律规定后方可实行。

4、第三方环境服务公司承担责任。完全因第三方环境服务公司的过错、违法、违规而产生的法律责任，依法由第三方环境服务公司。这不仅需要大胆改革，更需要完善相关法律法规，做到改革于法有据，进一步推进环境污染第三方治理的健康发展。

五、关于环境公用设施第三方治理费用支付

就目前环境公用设施第三方治理情况看，各地普遍存在延迟支付处理费用、拖欠处理费用、长期不支付处理费用等问题，严重影响了政府的信用，挫伤了第三方环境服务公司的积极性，阻碍了环境公用设施第三方治理的健康发展。

为了解决这个问题，推进环境公用设施第三方治理顺利开展，必须首先解决好环境公用设施第三方治理的费用支付问题。

1、推行环境公用设施第三方治理强制责任保险。由保险监管部门研究推出环境公用设施第三方治理强制责任保险险种，明确保险费率、缴费方式和保险责任事故、勘查理赔程序等;政府和第三方环境服务公司在签订合同后公用设施开始运行前，向保险公司投保环境公用设施第三方治理强制责任保险，分担第三方环境服务公司的长期投资风险、环境公用设施单位的行政责任和民事责任。

2、建设第三方支付平台

为了解决拖延支付的问题，可以考虑建设一个第三方支付平台，就像马云的支付宝一样。可以考虑以下方案：

第一，由省政府或国家有关部门确定在国有银行或其他金融机构，设立支付平台。明确设立支付平台的资质、员工条件、设施设备、信誉信用、金融业绩等要求。择优确定三个以上的银行或其他金融机构开展环境公用设施第三方治理支付平台业务。

第二，政府应当认真履行合同义务，按月或按季向支付平台缴纳合同约定的处理费用。

第三，第三方环境服务公司，做到设施运行正常，达标排放，没有其他环境违法违规行为发生，凭当地县以上环保部门出具的证明，到第三方支付平台支取处理费用。

第四，第三方支付平台，凭当地县以上环保部门出具的设施运行正常、达标排放、没有其他环境违法违规行为的证明，按月或按季支付规定数额的处理费用给第三方环境服务公司。

第五，建立责任追究制，任何一方未履行合同义务或法定义务，均应承担相应的法律责任。

编辑：张伟