张燎：解密那考河案例 探析黑臭水体治理PPP症结

“水十条”与《城市黑臭水体整治工作指南》的发布，为黑臭水体治理开创了新局面，政策如何落地？产业发展路在何方？10月28日，“2015（首届）环境施治论坛”在宜兴召开，关注黑臭水体治理问题。论坛现场上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎结合自身工作经验，对那考河项目进行了全面解密，深入探讨黑臭水体治理PPP模式所存在的问题及对策，同时向参会同行分享了黑臭水体治理PPP项目运作经验。

上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎

以下内容根据现场速记整理，未经发言人审阅：

首先感谢E20邀请我来到宜兴，参加首届环境施治论坛，跟各位朋友分享那考河案例。我们意识到这个项目有很多特点，我当时说是“五位一体”的项目，又是河道治理又是按效付费，又是海绵城市，又是黑臭水体治理，我觉得这个项目有特殊性和综合性，跟各位分享一下，不是单纯从某一个点上特别突出，但是把刚才提到的一些模式和方法、类别项目的特点都兼顾或者兼容了。

三个月完成那考河项目交易

那考河项目起源于去年的南宁水大会，他们花了几个月时间用比过去好的方法研究河道治理。当时市长说，过去南宁水环境的治理花费了几十个亿，效果不是特别理想，在那考河上是否有所突破？当时提了这个问题，我做了一个发言，我说能不能用按效付费PPP模式来做？这个项目从11月份开始，一直到今年2月份，完成了这么一个项目的交易过程，从政府有这个设想，到方案设计，到文件的编制等等，一直到最后的签约，三个多月的时间完成了这个工作，应该说挑战非常大，我们项目组团队成员们连续熬夜加班，效果做出来之后我们也很欣慰。特别是前段时间我去看了以后，投资人已经开始做起来了，政府也比较满意。

这样一个PPP项目，从11月份运行到2月份签约，时间非常短，尤其这个项目有一个创新点，这个项目涉及到财政部214号文关于PPP政府采购里面的一种新方法——竞争性磋商方法，当时也碰到很多挑战，后面会讲。

按效付费：绩效考核指标如何设定？

南宁那考河项目被称为按效付费的环境治理项目，按效付费如何理解，也是大家希望了解的，也是这个项目运作的难点。

首先难在哪里？过去我们习惯于对非收费项目，由政府来进行发包和管理。南宁市长在专家会上说，我们花了很多钱，原来的体制难以保证效果，PPP是盯着效果付费，如何去描述这个效果？而且这个效果的描述指标体系既不能过于繁琐，同时也要有效地反映从资本投资到运营成本到整个管理体系所生产的管理产出，这个指标体系是很难制定的。如何把绩效指标拿出来，这是按效付费的关键，行业管理部门是否可以出一些指南，把这些指标列出来。可能在最开始的时候，没有可依据的东西，必须自己闯，我们在这个项目上就识别出来三大类，按项目协议约定，本项目在技术顾问的协调下，最终制定了包括水质、水量、防洪标准三大类绩效指标，针对各项运营维护工作和监控断面，共设置了103项考核指标。

我们的付费标准是按项目协议约定，政府每季度按照当期绩效考核结果向项目公司支付一次流域治理服务费，若部分指标未能完全达标，应依据项目协议约定扣款。

这个项目是很小的样本，这次我实地看了以后，在海绵城市和景观效果方面做了一些设计上的优化和改进，很有意思。说到达标监测的问题，既有指标的设定，还有如何监测的问题？当时在技术顾问支持和协助下，最终是选了四个监测断面，三个监测点，对5公里多的河道和1公里多的直流内河进行了监控，出口的断面要设，当时来不及对上面的上游污染源进行控制，必须把这块责任给HOLD住。下面增设了一个污水处理厂，因为要保证河道里面净流量不要太少，从现状看如果是旱季的话，净流量很小，对水量问题也提出了要求。

在工程上不是特别复杂，因为还围绕现状的河道做文章，如果是一个有很多排污口像南湖的水体难度就更大，涉及到排水体系的一些改造问题。

如何进行竞争性磋商？

这个项目里面，刚才提到有一个特点或者也是今后可能我们越来越多项目碰到的，就是采购程序。过去我们习惯于公开招标，像我们碰到的那考河项目，没办法用公开招标方式招标。这时候我们就想到的竞争性磋商方式，竞争性磋商实际上相当于把竞争性谈判前半段和竞争评审后半段结合起来，怎么理解？竞争性磋商办法使得我们在边界不清晰的情况下，可以通过磋商的阶段明确政府需求，这个磋商阶段是有弹性的。等磋商阶段完成之后，政府明确了想要什么，也知道投资人对什么敏感，有什么诉求。但不代表不完全接受他的，我们也有自己的判断，在政府顾问支持下做一个选择，形成一个比原来明确的采购文件，在这个基础上综合报价、评审。大家仔细研读一下财政部214号文件，就是竞争性磋商方法。

这是第一个运用竞争性磋商方法的项目，我们在使用的时候也确实碰到了困难，当地抽签出来的专家说中间有什么东西不符合规定（其实规定是按照原来老的招标程序去理解的），我们就马上电话求援财政部给我们指导，把这个关过去了。

我们做下来有一些体会，供大家今后在参加项目时参考。政府方磋商小组和评审小组的专家，建议是分开的，因为这两者的配置或者考量出发点是不同的。政府磋商小组是明确政府需求，对政府的需求要非常清楚，业主的代表，业主的顾问比较多。而评审专家要按照政府采购法评审专家的主持，业主代表不能超过三分之一，要从公平角度来评审竞争文件。两个小组的组成人员也应该不同。建议组建专门的磋商小组，磋商专家应包括财务、法律、工程技术和运营管理专家四类，并提出适合项目本身需要的专家资质工作经验等相关要求。

黑臭水体PPP项目的难点和对策

总结下来，那考河项目做下来之后，我们也感觉有一些难点。

难点一：前期工作深度与 PPP咨询介入时机。我们进入这个项目的时候碰到的条件是没有商量，政府也不能等，但是如果我们抛开特定项目，今后项目前期工作需要准备到什么阶段方适合让PPP咨询机构介入？看项目本身的特点和需求，你这个项目是工艺导向的，有各种工艺的选择，你不能做深，不能把工艺做死，做到初设就可以改了，到了初步设计工艺类型改不了了。但是如果这个项目工艺方面技术路线比较成熟，政府做到初步设计后面在边界条件设计的时候就更明确，而不是那么纠结了。具体情况具体分析，总体来说，我们的建议是前期工作做到科研和初步设计的阶段。我们看一些政府只有一张纸规划，项目完全不清楚，可能匡算都没有，12个亿、20个亿开始做PPP，所有的条件都非常的粗放，这时候怎么做？太浅也不行，前期工作到什么程度也是做环境治理项目的关键。

难点二：采购方式选择。我就不多说了，我们实践下来感觉对于环境整治项目由于工艺路线和政府需求实际上往往是不清晰的，用竞争性磋商是比较好的，用公开招标不是特别好。

难点三：绩效指标的设定。你是封闭式湖泊水体，是流动式河道水体，有水面还是有景观，绩效指标都不一样。比如景观，还有景观方面的绩效指标等，这些东西都要依项目而定，我们执行公司也会归纳，管理部门也会逐渐把这块弄起来。

难点四：回报机制。回报机制难点在哪里？对于环境整治项目来说，收费机制很难，无非是政府付费，无非是捆绑一些土地来增强项目本身的强度，对于捆绑土地，我本人非常支持那些交通和土地连带开发TOD项目以及环境治理和周边土地综合开发项目，我认为这两类是最适合把土地捆绑起来的项目，因为土地跟项目实施之后的效益是关联的。捆绑土地是把项目的外部效应内部化的方式，但是现在的土地政策亟需改进，如何把土地估值用法律的程序确定下来，这个问题需要相关部门包括国土部门和财政部门行动起来。我们那考河项目由于不具备这个条件，只有政府付费，回报机制很单调。如果政府有钱的话就不这么干了，错，政府有钱又回到政府自己干，你的项目生命期分开，最后效果达不到，但是PPP是一个很利好的工具。整个系统都交给PPP方式做，用PPP治理对效果负全责，对政府管理来说是非常重大的改进。但是很不幸，地方上现在做的一些PPP项目，很多是觉得没钱才做，有钱就不做了，是因为没钱，英雄气短才做的PPP。

那考河项目的经验与启示

最后总结的一些项目经验，给大家做一些提示。比如前期工作比较充分，政府高度重视，相关部门配合支持，当时分管副市长对这件事也高度重视，多次开协调会，亲自靠前指挥，这是有力的保证。再一个是第三方咨询机构，一个多月就把核心东西做出来的，三个月就完成了，如果没有请专业机构，可能三个月过后还是之前的进度。另外大胆创新，刚才说采购程序、绩效指标制定、竞争性磋商等，做了很多新的尝试。还有碰到困难，要去找政府协助。这些经验给大家做简单的分享，希望对大家有所启发，谢谢各位！

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编辑：成苗苗