王强：从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计

导读：“阿大葱油饼店”的阿大，成了2016年度沪上著名的网红。阿大店面被关一事，居然惊动了李克强总理。总理目光独具，认为阿大的案子是我们目前推进的“简政放权”工作还不到位的体现。在王强看来，理解了阿大的葱油饼的供给，也就理解了公共服务顶层制度的设计方向。

本文从一张油滋滋香喷喷的葱油饼说起，一直引用到诺贝尔奖的二维公共服务矩阵，结合中国的现实，文间深入而鲜活的思考，令人拍案叫绝。

——E20研究院 薛涛

11月21日李克强在上海主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会

在11月21日在上海召开的，一个有16位部委负责人和11位省份或地级市负责人参加的深化“放管服”改革座谈会上，李克强总理念念不忘提到了两家“小食店”。“前段时间，有家馄饨铺和一家葱油饼店影响很大。”李克强说，“这两家小食店可能确实存在证照等问题，但我们基层政府部门也应更多百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的‘共赢’。”总理所说的这两家小食店，分别是开在上海弄堂里的“梦花街19号馄钝店”和“阿大葱油饼店”。去年8月以来，这两家曾经被媒体和食客“点赞”的小食店，因为经营地点为居住房屋无法办理证照被先后关停，引发舆论热议。

图为阿大正在做葱油饼

在PPP圈内，本人是对阿大葱油饼可能是最了解的。现在吃到阿大葱油饼简直是一种奢望，几乎是不可能了，只能在边上闻闻香味。我确实品尝过的。自从上海城投总部从浦东陆家嘴搬到浦西文化广场附近，我每天早上都要从阿大的店门口经过。与其说是店，不如说是他家的一间2-3平米的亭子间。阿大本身是驼背，每天一个人在黑乎乎的亭子间忙活。每周停业一天，要照顾年迈的母亲。每次经过店门口，总有十来个人排队。原先是敞开供应的，后来价格未变，但每个人最多只能买五个，每天只能供应300个。本来我们大家都以为阿大会这样劳作直到做不动为止，即使是BBC报道也不会改变什么。但是阿大的店一关，引起了网络和媒体上的轩然大波。关店反而成了阿大走出上海、走向全国的助推器。阿大店被关的直接原因是上海有规定，自住用房不能用于营业，也就相当于划拨用地不能用于商业用途，否则需要补交土地出让金。但是要阿大补交出让金是个天大的笑话，他也交不起，可要他在附近找一家小一点的店面也是不可能的，每个月卖葱油饼赚的钱还不如付租金的。正当我们都在为阿大葱油饼消失倍感惋惜的时候，局势峰回路转，知名餐饮网“饿了吗”以社会资本的名义出手相救，为阿大在附近找了一个门面，不仅为阿大搞定了“License”,而且支付了每个月的租金，阿大的任务只管专心致志做大饼、卖大饼。

而阿大的门面居然开在上海城投总部大厦的对面!这样，我可以近距离地感受阿大、感受各位食客，也对此更有发言权了。

(一)

现在阿大的葱油饼火到什么程度?每天中午我散步的时候总会凑上去看一看，搜集一下一手资料。排队是自然了，但是令人惊异的是有人凌晨三点半就来排队，直到中午十一、二点才买到，一天至少7、8个小时花在几张葱油饼上，而这样的人还大有人在。一条只容2个人并排走过的人行道上，每天到中午的时候总会挤上二三十个人，但这并不意味着食客只有这些，而是指最后的一批，之后就卖完关门。每天中午隔壁避风塘的老板不得不出来维持秩序，否则会影响他的生意。现在葱油饼的价格提高至5元一只，网上居然还有报道黄牛炒到50元一只。本来每人可买5个，现在只能买2个。我亲眼目睹了一个令人匪夷所思的场景，有人从边门进入直接端走了一锅30只葱油饼，立刻招来了边上排队的食客海啸般的责骂。针对这种人满为患的状况，阿大开动脑筋，也搞起了供给侧结构性改革，每天早上六点之前，阿大向各位食客发牌子，每个牌子可买5个葱油饼，他们也无需排队，过3-4个小时到阿大这里取便是。没有拿到牌子的，就到门口来排队，每人只能2只，总归每天300只葱油饼，卖完为止。

一张葱油饼能热卖到这种程度，也算登峰造极了，阿大此生足矣!在这场交易中，表面上看，“饿了吗”不仅一个葱油饼都赚不到，每个月还要倒贴1-2万的租金。但是仔细想想，这场交易的最大赢家就是作为社会资本的“饿了吗”。现在人心所向阿大，“饿了吗”帮助阿大，那么人们就自然为“饿了吗”投以青睐的好感，阿大就自然成了“饿了吗”的活广告。如果阿大有商业头脑，不仅不应该付给“饿了吗”半文钱，而是要问“饿了吗”每年收取几百万的广告费，这就要看阿大的儿子能不能想到这一层。一张葱油饼，商业模式改变，便是一桩大生意。阿大能否谈成，此为后话，在此不表。

(二)

于是乎，阿大成了2016年度沪上著名的网红，估计未来他还要红下去。现在才知道，阿大店面被关一事，居然惊动了李克强总理。现在如何评论阿大，人人都有各自的视角，多数人，包括上海的官方媒体，都将阿大看成当代社会“工匠精神”的典型而加以褒扬，现在倒是不提他非法经营了。但是李克强总理目光独具，认为阿大案子是我们目前推进的“简政放权”工作还不到位的体现。在我看来，简政放权是一方面，更重要的是可以将阿大前后的遭遇与我国公共服务的顶层制度设计联系起来，因为这里面包含了诸多公共服务或公共产品经济学的基本要素。也就是说，理解了阿大的葱油饼的供给，也就理解了公共服务顶层制度的设计方向。

所谓公共服务，就是让全社会每一个普通老百姓用得上和用得起。阿大的葱油饼虽然不是严格意义上的公共产品，但是确实有公共服务的影子。尽管粮食不能算是公共产品，但是遭遇粮食危机，就是需要国家和政府直接干预的公共大案子。公共产品和服务让每个老百姓都能用得上，那么产品和服务的量就要足够多;用得起，就是产品和服务的价格就不会高，甚至是免费。这样一来，公共服务行业就不会有大量的市场企业参与，即使企业愿意提供产品和服务，这个企业只能微利。所以，公共服务最好是政府提供，或者政府直属企业提供，由于是以公共服务保障为目的，这样的企业往往是亏损经营的，主营业务亏损需要其他盈利业务补偿，这样企业才能运转下去。不过，政府直接提供公共产品有一个问题就是能力有限，质和量不能同时兼得。也就是说，政府只能提供最普遍的、最基本的公共服务，这样的公共服务包括国防、救灾、基本医疗和基本教育，并且一视同仁，即使是罪犯也要一样对待。前一段美国一所监狱发生了件真实故事，一个死刑犯临刑前享用了最后的晚餐，没想到监狱方面不知道他有心脏病史，让他喝了一瓶红酒，罪犯心脏病发作提前半个小时离开了人世，最后家属上告监狱并最终获赔150万美金，因为监狱没有维护好罪犯最后半个小时的珍贵的生命权。所以，一个最基本和普遍的公共服务要企业来提供是没有道理的，这也是政府存在的理由，PPP涉足到这些领域也是荒谬的，生搬硬套只能是遗患无穷。

在此基础往上推演，不同的公共产品就会有不同的供给和消费方式。这里要引出公共产品经济学的两个基本概念，竞争性或非竞争性，排他性和非排他性。乍一看，这两个概念很抽象，很难理解。但是从供给和使用两个维度去解释，就会一目了然。首先是排他性和非排他性需要从供给角度理解。非排他性就是指供给方(政府或企业)对全体社会成员无条件地供给公共产品，最直接的表现就是免费提供。这样排他性就是有条件提供，直接的表现就是供给方收取了费用以后才能提供。其次从使用的角度理解竞争性和非竞争性。非竞争性是指人们可以共同使用同一个公共产品，无论需要花钱与否，而无需排队。竞争性是指，即使花了钱，由于公共产品少，人们也不能同时享用同一公共产品，使用的时候会发生拥挤，或者需要排队，一个一个来。将供给和使用两个维度按照(非)排他与(非)竞争进行矩阵式排列，就会得出四类公共产品。如下见公共服务矩阵。

第一类就是上述提到的，政府提供的免费的、普遍的和最基本的公共服务，政府必须保障，公众除了正常纳税以外，无需支付额外的费用。所以，这部分公共服务的特点是不竞争和不排他，政府要无条件保障。由于能纳入此部分公共服务的品种很少，这类服务只能通过政府财政负担，或通过发债和上级政府拨款解决。如果一定要用PPP模式，那只能是非常牵强，为做而做，并且只能提供一小部分，大部分还是需要政府自己解决。如果这部分服务政府还无能为力供应，那么公众对本届政府就会报以不信任了。

第二类是非排他但是竞争性类公共服务，这部分在经济学上也被称为公共池塘类公共服务。政府免费向全体公众提供，但是公众在免费享用的同时，就会面临拥挤问题，这正如城市道路和城市绿地公园，如果政府不通过另外收取牌照费，政府修再多的马路也不能最终解决拥堵问题，但是政府也不可以在马路上设收费站，否则会遭到人们的诟病。由于是免费的，人们对这一类公共服务的需求特别大，因为人人都希望家门口有一个美丽的池塘，但是没有人愿意为这个公共资源单独付费。由于需求特别巨大，政府的当期财力往往跟不上广大人民日益增长的需要，在中国就诞生了“城投模式”来解决这部分服务的投资和融资问题。虽然表面上由国有的地方城投公司提供，但是在本质上还是代表政府行使公共义务。43号文以来，地方城投公司被要求剥离政府融资功能，甚至是被要求清算关闭或与政府债务甄别隔离，代之以PPP模式。然而各地对基础设施和公共服务欠账太多，再加上快速城镇化，这方面的需求就特别巨大，PPP只能解决一小部分问题，大部分还是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一条10公里的城市道路，但是这要在封闭的环境下才能有效，如果该条道路需要延伸，那PPP合同就包不住了，就需要重新谈判。在这样的情况下，政府也不会容忍社会资本，最后借助城投公司是最好的解决办法。上海在本世纪初开展的一些著名的PPP项目几乎都出现过这样或那样的问题，最后好几个都不得不由国有投资公司接手，其中就有如此深刻的道理。所以，公共池塘类服务可以通过PPP模式或城投公司来解决融资问题，是政府购买服务的范畴。

第三类就是排他但非竞争性公共服务，在经济学上被称为俱乐部产品。所谓俱乐部产品，就是指只有进入俱乐部的会员才能有资格享受到俱乐部提供的产品和服务。那么如何进入俱乐部，通常的情况下就是付费，不付费就不得入，就会排他。进入俱乐部以后，享用特定的产品和服务，往往还需要另外收费，但会员付费以后，即使有再多的会员要求，俱乐部都要尽力满足。反推到公共服务，就如同水、电、煤气、电信和有线电视等。人们需要付费以后才能享受到这种公共事业类服务。并且，人们付费以后需要同时享用到这样的服务，这就是非竞争性原则，不能因为用户多而停止供应，还要使服务质量保持在较高的水准。俱乐部产品与公共池塘类产品相比，除了不竞争、不拥挤以外，最大的区别就是俱乐部产品是用户购买，公共池塘类产品就是政府购买;俱乐部产品是公众消费者与供应者发生结算关系，公共池塘类产品是政府与供应者发生结算关系。供应者可以是政府的一部分，如事业单位，但是事业单位提供此类服务的能力非常有限，无论是质还是量都不能满足要求，所以往往需要企业来提供，不管是PPP中的社会资本，国有专业企业还是地方城投公司。俱乐部产品的服务、购买和结算主体是用户和企业，政府只是受用户和企业共同委托承担两者利益的调节者(Regulator)的作用，而我们所认识的监管或管制(Regulation)实际上是调节的一部分。政府通过一种叫特许经营的制度来调节或监管。如果用户和企业能够把价格谈妥，就根本不需要政府干预，但是实际上这很难办到，用户和企业的价格期望总会有差距，这个差距要么通过财政补，要么通过政策补，无论哪种补贴都不应该成为企业特许经营者收入的主体。特许经营是俱乐部类公共服务的有效模式。需要强调的是，虽然是用户支付，但是政府对此类服务还要监管、管制，以调节双方利益。其中最核心的是定价，政府是价格的裁判员。有了公正的定价，企业才能不断拓展边界、提高质量。

第四类就是另一个极端，既排他又竞争，在经济学上被称为私人产品。也就是说，这类产品不仅价格贵，而且就算用户有支付能力，但是也有可能买不到，说不定还需要排队，并且往往是卖完了就没有了。例如兰寇香水，LV包包等，具有小众化、定制化、高端化和品牌化的特征。在公共服务领域，也有不少的服务具有私人产品的特征，最典型的就是私人贵族学校，如英国的伊顿公学;还有高端豪宅区的直饮水服务等。这些都不需要政府干预，用户自行就能与服务商协调。这也是公共服务发展的高级阶段。

(三)

回过头来再看阿大和他的葱油饼。用上述的公共服务矩阵来思考阿大葱油饼案子也是非常有意思。严格来讲，阿大葱油饼应该归于私人产品的范畴，因为既要花费又要排队，并且要很费力地排队。但是葱油饼顶多5块钱一个，人人卖得起，也是广大老百姓生活需要的东西，所以姑且笼统算作公共服务。用阿大葱油饼来探讨公共服务的顶层制度设计，可以使讨论更加有趣、生动、形象。那么姑且算作公共产品的阿大葱油饼到底能给于我们什么启示呢?

第一，在公共产品的供给上，政府不能包打天下。虽然最基本的公共产品是需要政府提供，并且不能寄希望于PPP，但是除此以外，政府在决策时确实需要多思量，否则吃力不讨好，因为公共产品的供给还是分层次分对象的。上海市政府在早年推出的东方早点就是这个案例，用力过猛，但不仅不能满足量的要求，品种和口味也有限。每个人的胃是不同的，不能千篇一律，所以阿大们才有了机会。

第二，公共产品的供给确实存在分类现象。“二法并一法”确实是美好的愿望，但是公共服务矩阵将分类已经表露无遗。这正如重庆火锅，确实是在一个大锅里，但是白汤和红汤锅不能混着吃，否则里外都不是个味儿。在公共池塘类的产品里，由政府财政提供，向企业支付和购买，公众免费享用但确实需要排队。所以政府也不要老想着为群众提供无偿的服务，免费的结果就是要排队。可以用PPP模式，但不能为主，在中国发展的语境下，城投模式确实比PPP有效、简便和灵活。关键是城投公司要完善，而不是彻底消除，不能水脏了把孩子也倒掉了。否则，不久的将来，万一PPP模式有瑕疵，政府发债又不那么顺利，政府拿什么去挽救一个为人民服务的心?

在俱乐部公共产品里，用户付费是关建。政府的重点是改革公共服务的行业体制、是建立制度，这个制度就是特许经营，政府的作用就是授权、调节和管制(Regulation)，不能用PPP取代特许经营，不能一只手缩进去，另一只手又伸出来，更不能一个人的手缩进去，更多人的手伸出来。企业服务好，用户愿意“使用者付费”，政府不能用补贴做代替用户付费，更不能用补贴作为另一只手的指挥棒，另一只手也不能破坏长期行之有效的行业规则，这就是李克强总理反复提倡的“简政放权”。所以，建立和完善特许经营制度是重中之重。

前几天守清教授在一个帖子里讲到老外把PPP和特许经营当做一回事，我们非要把它们分开，弄得外国人看不懂。确实，在国外两者在表面上确实是一回事，个中原因是国外，特别是欧美，城市规模固定，基础设施完善，只是零星修补，服务边界不会大幅变化。但是在中国完全不是这样，服务边界一直在变，这就需要有强大的特许经营者和长期灵活与可调节的特性经营制度。PPP的核心是边界固定，所以PPP与特许经营不同，只能作为城投模式的补充而不是取而代之。

第三、公共服务要发展，需要市场机制和社会资本参与，并且所有权与运营权分离。阿大的案子的演变非常好地诠释了市场和商业资本的力量。社会叫好的公共服务遇到发展的瓶颈，确实需要社会资本。阿大案子里的社会资本就是风投“饿了吗”。所以，我们现在所讲的广义的PPP，只是表达了社会资本参与、助力公共服务这件事，而狭义的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采购、特许经营仅仅指公共服务提供和消费的方式和路径。

阿大葱油饼借助社会资本这件事再细剥下去会更有意思。社会资本承担阿大店面的租金，但是有了好的商业模式，不需要从阿大葱油饼处分红，照样能够赚大钱。所以，商业模式设计对公共服务而言至关重要。阿大只要专心致志把葱油饼做好，把专业运营服务做好，只要每天卖300只5元钱一只饼足矣!据说，阿大也曾经对吃客表露过，他本人的一大乐趣就是宁愿每天看着这么多人排队，也不愿意扩大产能，他就喜欢看到别人买不到葱油饼而着急的样子。反过来，如果没有阿大，“饿了吗”什么也赚不到。所以，专业的运营是公共服务的核心，社会资本只是辅助。社会资本可以换，“饿了吗”离开了可以找阿里巴巴或大众点评代替，但是阿大离开了，老百姓就会不满意。所以，好的专业运营服务不能随意更换，更不能用所谓的市场公平竞争招标来简单替换之，要慎之又慎。这也是上海至今没有大幅度地开展PPP的重要原因。由于需要排队，阿大的葱油饼归于公共池塘类，但是如果哪一天阿大老板认为需要扩大规模，招兵买马，成立“阿大葱油饼有限公司”或开分店了，老百姓只要付钱不需要排队都能吃到，那么阿大葱油饼就是俱乐部产品，那更加需要社会资本助力，那时候不仅仅是 “饿了吗”，其他资本也会参与。如果阿大想玩点小情调，弄起“阿大葱油饼料理”，葱油饼里掺入日本和牛肉，把大饼卖到50-100元，也未尝不可，那就是私人奢侈品。 无论如何，老百姓或吃货们只认阿大，不认识什么社会资本。对老百姓而言，公共服务中专业运营者品牌的作用比资本更加重要。所以，看看我国近两年出台的PPP的各类文件，好像重点只是在引进社会资本，重点只是关注于设施建设，对公共设施后期的运营服务的规定不多。这就相当于只是找了包工头把阿大的店面装修了，把炉子弄好了，但是阿大还没有找到，更没有考虑如何烘制出卓越的葱油饼。培养一个社会资本很容易，造一个炉子也很容易，培养一个阿大，要三十年!所以，政府要在公共服务领域着力培养更多的有真水平的阿大，鼓励他们走向更大的市场，而不是本末倒置，让南郭先生盛行。

第四，公共服务中的土地问题。土地是财富之母，也是公共服务赖以存在的基础。但是公共服务的提供者并不是以土地赚钱，毕竟不是房地产商。这正如阿大，付不起租金，店都开不起来。“饿了吗”来了以后，阿大的租金解决了。所以，政府不能由于特许经营项目有了“经营”二字，或PPP项目有点微利就将土地进行捆绑招拍挂，就选择性地认为公共服务是经营性的，那就会无端增加经营者的成本，政府在短期内确实是赚了点钱，但中长期看，影响老百姓的利益，不宜提倡。不过，在PPP的语境下，土地问题还可以进一步挖掘。阿大原先的门面之所以被关，是因为我国土地管理上有一条铁律，自住用房不能用于经营目的，所以阿大办不出营业执照。推而广之，就是公益性用地不能用作经营，否则就需要改变用地性质和招拍挂，这就是我国各地地铁车站上盖物业不能大规模开展的重要原因，僵化的土地制度反而造成了土地资源的极大地浪费。阿大的案子给与我们的启发是，既然公益性用地不能用于经营，那么经营性用地是否可以用于公益之目的呢?当然可以!“饿了吗”帮助阿大搬到新的门面，其目的不是在于卖葱油饼，而是为了自身做广告，是一种活脱脱的经营性行为，他每个月为阿大支付几万元租金理所当然，他赚得更多!所以，作为公共服务顶层制度设计的一项创新思路，可以用更大的商业行为，来为其中的公共服务的用地制度进行松绑。这也是公共服务和公共资源的整合创新之道，值得好好研究。

好了，阿大葱油饼的故事写到这里，自己的肚子也饿了，也想通过“饿了吗”点购两只葱油饼。一只给我自己，另一只想送给远在天堂的埃莉诺·奥斯特罗姆教授，是她发明了公共服务的矩阵，为此还获得2009年的诺贝尔经济学奖。

王强：中国水网金牌专栏作家

王强先生，目前供职于上海城投集团有限公司。2001年在英国伦敦大学学院(UCL)巴特列特研究生院建筑经济与管理专业(主修城市基础设施投融资和PPP/PFI)学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后，牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海PPP模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖，此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作，并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目小组成员，参与了数个上海市重要的PPP项目的重组和政策制定工作。2007年，发表经济监管体制研究，对完善中国的水业监管有较大借鉴价值。2009年，牵头上海城投投资的BOT项目上海长江隧桥的通行费征收方案的研究，成果得到上海市政府批准并实施至今。他先后又参与了上海市市级层面市政基础设施和公用事业特许经营和PPP领域绝大多数的研究工作，如《上海市城市基础设施特许经营实施战略研究》，该项研究与2012年被国家发改委授予优秀研究成果奖。2013年王强与他人合作翻译出版了世界银行报告《城市水务事业的公私合作：发展中国家的经验述评》。2015年4月中标上海市人民政府决策咨询重点课题《上海市公用事业特许经营深化研究》。

编辑： 赵凡