保护水( 资源) 的技术标准发展浅议

Development of technical standards for water resources protection//Shi Qiuchi, Wang Yuchun, Cheng Yan
Abstract: It is obvious that the main body system of water resources protection is absent currently during the
transformation process from conventional water management to resource - oriented or ecology - oriented management.
Considering the water conservation demand of technical standards including supervision and management of water
function zoning, water ecosystem protection, ecological- friendly project construction and advanced by fast development of
water science, it is recommended that more attention shall be paid in the future when standard of water resources protection is formulated, including strengthen scientific experiments, enhance scientific contents of technical standards
and conduct investigation and studies, and take full consideration to both similarity and specialty of water resourceprotection standards.
Key words: water resources protection ; technical standard; system

中图分类号: TV213.4+G307 文献标识码: B 文章编号: 1000- 1123( 2006) 13- 0032- 03

一、我国保护水的技术标准体系现状
1.法律法规逐步健全
    水资源保护标准化工作是基于环境法规的需要而发展起来的。随着水利事业和环境保护工作的推进, 我国相继颁布了保护水环境、水资源的法律法规、部门规章及规范性文件,为技术标准的制定及实施提供了法律依据。
    《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国水法》对水作为环境和资源要素提出了保护的基本要求。《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》对水污染和水土流失的防治、防洪做出了明确的规定, 为技术标准的制定提供了具体的要求。《水法》对水功能区的规定, 为我们建立功能区保护目标提供了依据。《水污染防治法》对排污管理的要求, 为制定排污浓度标准提供了依据。同时, 需要根据不断完善的法律法规, 不断更新和完善有关水保护标准和技术规范, 使法律法规能够贯彻实施。比如, 《水法》中关于核定水域纳污能力和限制排污总量的规定, 为制定核定水域纳污能力的技术规程、污染物排放总量控制等规定提供了依据。《水法》中关于兼顾生活、生产和生态用水的要求, 为我们制定生态用水量标准和相关技术要求提供了依据。
2.水污染防治方面的标准有待完善
    自1973 年我国颁布第一项环境保护标准— —《工业“三废”排放标准》(GBJ4- 73) 以来, 经过30 年的实践, 我国关于水污染防治的标准不断完善, 尤其在浓度控制要求方面基本形成了以不同行业的污染物排放浓度标准为主体、配套污染物浓度监测方法、标准样品、监测规程规范的系列标准体系。分析这些标准, 有几个重要的问题尚待解决: 一是污染物排放标准与地面水环境质量标准的衔接, 二是不同行业的污染物排放标准之间的衔接, 三是总量控制标准与浓度控制标准之间的衔接。
3.以水生态系统为保护对象的标准缺位
    在水域保护方面, 目前的保护标准更多侧重于对水体水质的保护, 比如地表水环境质量标准、饮用水水质标准、地下水水质标准等。实际上, 水域保护的含义应该包括对水域形态的保护、水域周边环境的保护和水质保护等至少三个部分的内容。对影响水域形态的所有人为活动都应该有相应的规范或者标准, 对水与周边可能影响水域形态或者水质的行为也应该有相应的规范或者标准, 这就是水生态系统保护的标准或者规范。
4.水利工程的生态保护与修复技术标准或规范缺位
    现行标准体系充分反映了“工程水利”的特点, 以工程手段开发利用水资源, 相应的技术标准和规范以保障工程安全为首要问题, 基本没有考虑工程对生态系统的影响以及减免其对生态系统影响的有关要求。从现行标准体系看, 这方面的不足主要体现在两个方面: 第一, 缺乏水利工程对生态影响的相关监测、评价的技术标准或规范导则, 目前水坝建设中普遍采用化学灌浆工艺对水质和水生态的影响进行监测、评价; 第二, 缺乏生态水利工程的相关技术标准, 比如缺乏为保护生态对工程建设材料的选择标准、形状要求标准和施工规范等。
5.保护水的标准的建立和实施受到经济发展水平和人们认识水平的制约
    协调经济发展与资源保护的矛盾是今后相当长一段时间内我国面临的主要挑战。因此, 标准制定的核心是将“在保护中开发、在开发中保护”的理念反映出来。标准的制定受到认识水平的制约。水资源具有显著的地域特点, 不同区域的水体, 水资源更新能力、自净能力、环境承载力、生态过程响应等自然禀赋特征差异较大。直到现在, 我们还没有充分表征水资源地域自然禀赋特性的标准。如果仅采用单一的水质标准, 不利于确定流域( 水系) 水保护功能目标的确定, 易造成企业之间的不公平竞争。
6.标准的制定与管理受到现行部门分割管理的影响
    由于历史原因, 我国保护水的部门涉及水利、环保、国土资源、城建、卫生等部门, 不同部门从自身职能和工作要求出发制定标准, 这在一定程度上影响了水资源统一管理。例如,根据水循环的自然规律, 地表水和地下水存在天然的水力联系, 其水量和水质过程相互作用、相互影响, 但以往我国地表水和地下水管理却分属于两个部门。相应地, 目前还没有关于地表水—地下水联合监测评价的相关标准。要科学合理配置水资源,必须对水资源开发利用的各个环节进行统筹考虑, 实行区域范围内地表水与地下水、水量与水质、城市与农村水资源的统一管理, 有条件的地方要实现涉水事务的统一管理。现行水资源保护标准显然不能满足水资源统一管理的要求。
二、水保护标准的发展与完善探讨
1.水管理的发展方向
    不同阶段水资源管理和保护的内涵与要实现的目标不同。粗略地划分人类对水的管理历史, 大致可以分为四个主要阶段: 原始阶段、工程阶段、资源管理阶段、生态管理阶段。虽然我们处在工程水利和资源水利的过渡阶段, 但是人们已经开始认识到水在生态系统中的作用。应该说生态管理的萌芽已经开始出现。在追求人与自然和谐相处的道路上, 人与自然始终是既相互矛盾又相互依存的。建立和谐相处的技术标准和规范体系,就成为法律之外规范人类行为的重要约束依据。
2.保护水的技术标准规范需求分析
( 1) 以水功能区制度为核心的水资源统一管理的技术标准需求

    以保障水体功能正常发挥为前提, 合理开发利用水资源并保护水环境的健康状态, 实现人水和谐相处是《水法》修订后增加的一项基本制度。因此完善这项制度的技术规范是今后的一项基本任务。在标准和技术规范制定方面, 主要包括以下基本内容: 水功能区的水量保护目标、水功能区的生态保护目标、水功能区安全评价标准与监测方法、水功能区纳污
能力计算、水功能区污染物总量控制方案等。目前关于水功能区的纳污能力计算方法正在编制过程中, 对水质目标提出了基本要求。但其他有关工作尚待开展, 也缺乏系统的研究。
( 2) 水生态系统保护技术标准和规范需求
    水利工程在为人类社会发展带来福祉的同时, 也往往对生态系统产生各种影响。疏导河流、整治河道、筑坝壅水和大规模引水等, 不仅改变了地貌, 影响河流形态, 而且也使河流生态系统的健康和稳定性受到不同程度的影响。许多河流河源衰退、尾闾消失、河槽淤塞、河床萎缩、河道断流、水污染严重, 造成河流生态系统出现紊乱甚至崩溃, 制约了经济社会的可持续发展, 甚至影响了人类的生存。然而, 有关流域生态系统健康评价标准, 流域生态系统健康评价、诊断的技术方法, 水利工程对流域生态系统的影响分析, 流域生态系统修复目标及方法等还有待系统深入的研究。
( 3) 生态友好型水利工程的技术标准需求
    拦河筑坝的人类活动改变了河流的水动力特性, 影响了河流中污染物的迁移、扩散和转化, 从而导致河流纳污能力的降低; 同时水利设施可能割裂河流—湿地一体的环境结构,导致洪泛湿地生态系统的栖息地多样性格局被破坏。发展资源水利、生态水利是实现人、水与自然和谐相处的主要途径。为此, 亟待解决的问题主要有: 建立人与洪水共处的防洪减灾体系; 开展水资源承载能力和水环境承载力体系研究; 开展不同地区生态与环境保护、修复、重建目标和标准研究; 制定人对自然资源, 特别是水土资源开发利用的行为规范, 约束人们在社会经济中的不良行为, 减少人类活动对自然环境的破坏。
( 4) 当代水利科学快速发展形成的技术标准需求
    随着水利科技的迅速发展, 水资源保护的内涵不断改变, 其外延也大为扩展, 这对技术标准的发展提出了新的要求, 主要表现在如下几个方面:
①水资源质量要求提高形成新的技术标准需求。例如, 根据《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002) , 集中式生活饮用水评价指标中有68 项为有毒有机物。然而, 我国目前关于水环境有毒有机物分析检测的国家标准方法仅有2 项, 可见我国在水环境有毒有机物监测方面要比西方国家落后至少20 年。
②工作范围的拓宽需要增加新的标准。例如, 近年来突发性的水污染事故呈上升趋势, 而现行水资源保护标准体系中水资源质量应急监测、在线监测以及灾后评价等方面的技术标准仍然缺位较大。
③ 传统水利中更多地注重地表水, 当前水资源科学的发展提出多种环境介质中的水量转化关系和水质演变等理论, 水资源保护的技术标准
应该逐步发展为涵盖“四水转化”“二元水循环”等内容在内的完整体系。
④ 科技进步、新理论和新方法的发展, 要求我国水资源保护标准不断更新与完善。我国现行水环境国家标准的技术水平总体落后, 技术标准的标龄过长, 不能够及时吸收最新的研究成果,也不能反映水环境现状及发展趋势, 不利于水资源保护工作的开展。
三、当前我国优化和完善保护水的标准体系需要开展的主要工作
   为了适应社会经济发展的宏观形势和客观环境的变化, 我国提出了新的治水思路, 水资源保护标准体系也将有新的发展和完善, 在此
过程中需要重点注意如下几个方面的问题。
1.技术标准及《标准体系表》的完善和改进要以当前水资源保护和管理工作实践的需求为基本出发点

    随着水资源保护工作的深入推进, 其内涵不断充实和丰富, 对相应的技术标准体系提出了进一步完善和改进的要求。与本领域的工作需求及科学技术的发展相比, 我国的水( 资源)保护技术标准的发展相对滞后, 技术标准体系还不全面。需要重点补充、完善的技术标准包括水资源统一管理、水功能区监督和管理、水生态保护、生态友好型水利工程、河流生态修复、生态需水等方面的技术标准。
2.技术标准制定需要加强科学试验验证, 切实提高技术标准的科技水平

    目前技术标准制定中存在标准内容、参数选取具有较大随意性, 缺乏广泛科学实验验证的问题。水环境质量标准中规定的污染物允许阈值,应该通过研究各类污染物对人体、水生生物造成的危害来确定, 包含了大量生态毒理学和流行病学的调查和验证结果, 反映了明确的污染物剂量和浓度关系。标准的制定在广泛科学研究的基础上, 还要考虑自身的国情和地区差异, 使作出的规定既科学合理又切实可行。因此, 加强对现行标准科学性的验证, 是水保护标准体系改进和完善工作的重要方面。
3.调查研究标准制定过程中存在的问题, 避免标准制定与实际工作的脱节

    制定水( 资源) 保护技术标准, 是为了适应科学合理的水资源开发利用的需要, 因此应该充分考虑标准的使用要求, 避免标准制定与实际工作脱节。在制定标准时, 要把提高标准的使用价值和满足水保护及管理的实践要求作为主要目标, 注意标准制定中暴露出来的问题, 正确处理好标准制定和标准使用的关系, 从实际需求出发, 充分考虑使用要求。
4.注意水( 资源) 保护标准的统一性和特殊性的协调问题, 充分考虑水资源的区域差异
    由于水资源的区域特性, 在我国水( 资源) 保护标准制定中, 需要协调标准的统一性和特殊性, 而这一重要问题在以往的工作中被极大地忽略了, 这也是我国与西方发达国家的重要差距。如何在国家环境质量标准( 基准) 的指导下, 建立有效反映区域生态与环境特点的水资源质量评价标准, 将是流域水环境保护的基础。
5.注意标准制定的前瞻性问题,适时制定, 适时复审
    在科学发展观、构建和谐社会思想的指导下, 水资源管理工作思路的转变将促使新任务和新问题不断涌现, 作为技术支持的标准需要有一定的技术前瞻。目前, 水管理正在从单一的水质管理向综合的水资源统一管理方向转变, 而关于水体—水生生态系统—陆地生态系统相互作用的水资源保护标准还是空白, 应该成为标准体系优先发展的方向。
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