《水文条例》出台的必然性分析

一、《水文条例》的出台是水文事业法制化发展的必然选择

1．认识水文的起源

　　水文。用通俗的话可以解释为人类在与水长期打交道过程中，逐渐认识水的特性、形态、运移等规律，运用其趋利避害并用文字记载。众所周知，水是生命之源，江河是人类文明的摇篮，因而可以说，自人类产生，水文就相生相伴了，并且随着文明的进步和经济社会的发展越来越凸显。

　　早在4000年以前，中国就有“大禹治水”的故事，大禹认识了“水性就下”的水文规律，采取了疏导措施，创造了许多治水成功的范例-大禹是中国历史上最早进行水文调查，并应用水文规律治水的伟大探索者。2200多年前的李冰，在岷江修建都江堰寸，立石人观测水位，是中国观测水位之始-宋朝已能制定警戒水位、测量雨雪；明朝有了黄河的测沙治沙，洪水测量，岩溶水文、快马报汛等也有了记载；到了清朝已有了完整的报汛制度，开始设立基面并在多条河流设固定水尺测量水位．流量的测量和计算、湖水的控制运用、等雨量线的绘制、河源勘察的工作也相继开始，政府成立了专门测水机构并有了水文方面的国际交流。辽宁省历史大洪水在明朝(如1535年)、清朝(如1888年)等均有记载。但水文历史真正始于1902年(清光绪二十八年)8月2日，清朝在辽宁海城牛庄设立水文测候所，开始水文观测，资料呈送上海徐家汇天文台刊印，这是辽宁有文献记载以来的最早水文实测资料。辽宁水文以此为源，发展到今天已走过105年的历程。

2．认识水文的发展

　　经过数千年的认知和探索，尤其是近百年来发展形成的水文学科，既是地球科学中一门独立的基础科学，并与气象学、地质学、地理学、生态学等有密切的联系；又是一门应用科学．广泛地为水利、农业、林业、城市、交通旅游、环保等部门服务。广义的水文学包括陆地水文学、海洋水文学、水文气象学和应用水文学。今天的水文学已成为研究地球水圈的存在与运动的科学，它主要研究地球上水的形成、循环、时空分布、化学和物理性质以及水与环境的相互关系，为人类战胜洪水与干旱、充分合理开发和利用水资源，不断改善人类生存和发展的环境条件，提供科学依据。而通常所说的陆地水文学是研究陆地上水的分布、运动、化学和物理性质以及水与环境相互关系的学科，是水文学的分支学科之一。水文循环是其研究的基本内容，地表水文学和地下水文学是其主要组成部分。其分支学科包括河流水文学、河口水文学、湖泊(水库)水文学，沼泽水文学、冰川水文学、雪水文学等。

　　现代水文学在水资源研究需求的牵引下，已把研究水文循环全过程问题提上议事日程，就是说水文学不仅要研究水文现象的陆面过程，而且对陆面一大气界面上的水分和能量的交换问题，陆面地表水、土壤水和地下水的交换问题，陆地水与海洋水的交换问题，海面和大气界面上的水分和能量交换问题，水在大气中的运动和转化问题等，都要进行研究。水文学不能仅像过去那样只侧重研究水在运动、转化中的物理过程，还要研究自然界的水作为溶剂和载体在水文循环中对水中各种化学成分的输移、合成、分解、储散的化学过程。除此之外，由于地表生物圈中动植物及其他形态的生物在生长、繁殖、死亡过程中与水的相互作用，以及动植物群在陆面和大气水分及能量交换中的影响，这就需要特别加强水在水文循环和运动中生物过程的研究。这些问题的提出，使水文学必须以崭新的面目出现，向全球水文学和生态水文学的方向前进。由此，水文站网系统正在向水资源自动监测系统方向发展，水文观测已不仅是为研究自然水体的运动变化规律积累资料，而且要为水资源管理提供实时水文信息；水文分析已不仅是为建设新工程提供设计数据，而且要为水资源评价和水资源系统优化利用提供科学依据；水资源的保护和利用越来越多地成为水文科学国际会议和国际合作的主题。许多水文学家和水文研究机构正在把自己的研究重点转向水资源方面。水文全球化和综合化迫切需要通过法规解决工作协调机制和数据共享问题。

3．认识水文的地位和作用

　　基于水文科学而建立起的水文机构历来都是解决水问题所需要的基础部门之一，正如有的专家所言：“没有它，防汛抢险就失去了耳目；没有它，水资源开发利用就会心中无数；没有它，再权威的水利专家也不知道该把水库修成什么样子。”时至今日．水文工作已成为国民经济建设和环境保护的一项前期工作和基础工作。至2006年全国水文站点已增加到3万多处．形成了项目齐全，布局比较合理的水文站网，并造就了拥有近4万名职工的水文专业队伍，每年收集6亿多条水文数据，积累了大量宝贵的水文资料，为解决中国的水问题发挥了重要作用。

　　多年来，水文为防汛抗旱减灾工作做出了巨大贡献，在水资源管理工作中做出了突出贡献，在国民经济发展规划、水工程建管中做出了重要贡献，在社会公益服务方面做出了显著贡献。随着经济社会的发展，洪涝灾害、水资源短缺、水污染、水土流失(生态与环境恶化)四大水问题已成为经济社会面临的突出问题，要解决这些问题，实现人水和谐，水文是基础、是前提。“水文已成为基础中的基础，根本之中的根本。”从历史上看，没有任何一个时期，社会对水文工作的要求如此迫切。

　　水文作为国民经济建设和社会发展的一项重要基础性公益事业，不仅为防汛抗旱减灾、水资源开发利用管理、生态与环境保护、水工程建设管理提供公共服务，而且为国防、电力、环保、交通、航运、铁道、地矿乃至经济社会发展布局规划等各项国民经济建设和社会发展事业提供基础数据，尤其是要为水资源可持续利用和经济社会可持续发展提供可靠技术支撑。水文已成为一个行业，其工作涉及国民经济建设和社会发展的多个方面，事关政府多个部门职责分工及中央地方事权划分等多重复杂关系，迫切需要在法律层面上予以明确。

4．认识水文依法发展的重要性

　　由于地理条件、水旱灾害突出和历史原因，我国水文机构始终为水行政主管部门领导下的一个部门，又缺乏相应法律法规的规范，致使水文事业的发展明显滞后于经济社会的发展。管理体制不顺、资金投入不足、监测站网布局不合理且存在不同部门重复建设以及行业管理薄弱和水文设施缺乏保护等问题十分突出，严重制约了水文工作在国民经济和社会发展中基础性作用的发挥，远不能适应新时期社会经济发展对水文的新要求和高要求，主要表现在以下几方面：

　　一是水旱灾害的监测和预报技术相对落后，能力较低，与我国繁重的防洪、抗旱、减灾任务不相适应。

　　二是对为国家制定与水有关的重大宏观决策提供科学依据的大尺度水文问题研究较少。对全球尺度的水文问题、环境变迁中的水文问题等则更少涉及，而全球变化研究正是当前和今后相当长时期内国际合作研究的重大课题。

　　三是区域性水文研究和关于不同水体的研究很不平衡。关于干旱区、寒区、森林和牧区水文问题研究相对薄弱，关于大气水、地表水和土壤水的研究深度也不协调一致。关于生态系统中的水的研究则刚刚起步。

　　四是水文基础研究薄弱，新技术新方法开发和推广应用比较缓慢；水文基础信息匮乏，信息获取、传输以及测报服务手段较为落后，信息完整性差，信息交换平台缺乏，难以共享。解决水文发展存在的突出问题，保障和促进水文事业发展，从而为经济社会可持续发展发挥出应有的基础性作用，水文立法不仅迫切而且必须。

　　总之，人类进入理性发展的阶段，要建设和谐家园，和谐社会，必须实现人与自然和谐，人与水和阶，解决四大水问题就成为必然的选择。“水多、水少、水脏、水浑”四大水问题的解决离开水文科学的发展无异于“空中楼阁”，因为“水文是防汛抗旱的耳目，水资源管理和保护的哨兵，水利工程建设的尖兵，现代水利的基石，经济社会发展的基础”。这是水文走向法制化发展的必然性所在。

二、未来水文发展趋势和方向要求水文工作有法可循、依法有序

1．水文重要性的体现

　　当前和今后一个时期水文的任务仍然是如何“找得到”“支得准”“支得住”，即找准解决四大水问题所急需的水文科学和技术问题，为防洪保安全、实现水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展提供强有力科学技术支撑，并“支得准…‘支得住”。水文的公共服务性一定程度上主要体现为：水文是为政府服务的，政府是为人民服务的，水文最终是为人民服务的。降雨落地后，定会带来影响，水文的责任就是帮助人们趋利避害，因此比之于气象，水文的重要性有过之而无不及。当前全球气候变暖，气候变异加剧，而随着经济社会的发展，经济总量在增加，人口也在增长，特别是人们对安全舒适、和谐有了更高的要求，水文更准确、更及时、更可靠的服务变得愈发重要。

2．水文发展现状的评价

　　政府和社会越来越重视、关心、支持水文工作．但水文存在的问题依然不少，比较显著的是体制、机制和投入问题，一些问题还需要进一步解决。如与水文类似的气象部门整体上是垂直管理，水文从省(市)到市、县大部分是垂直管理，但从中央到省(市)还不是垂直管理。整体上水文在向前快速发展，但发展速度滞后于经济发展速度。要实现“找得到”“支得准”“支得住”，水文还有不小的差距。

3．水文发展的趋势和方向

　　未来，要担负起经济社会发展赋予的责任，水文必须进一步加快发展和提高现代化水平-水利部对水文工作提出的“四更(更全，更准、更快、更新)”要求为水文发展指明了具体方向。因为随着经济社会发展，新问题出现了，一些老问题更加突出，这要求水文提供更全面更深度的服务。同时社会发展对水文工作的准确性提出了更高要求，站点布设、信息采集、预测预报、分析评价等水文工作各个环节，都要做到精准。另外，水文与老百姓生命、财产安全息息相关，要求信息采集传输、预测预报、应急反应都要准确快捷。

　　一是要让社会了解水文，水文要走近寻常百姓。只有这样，水文才能得到更好的发展。具体讲，老百姓打开电视，翻阅报纸，都能了解水文信息。不仅在洪水季节能获得雨情和水情信息．知道河边的那些水文设施；发生干旱时，农民还能从水文部门得到饮水，灌溉水源、土壤墒情等信息。二是水文监测手段和人员素质都很高。现在监测以人为主，以后要使用最先进的手段，实现监测自动化；水文行业人员要具备很高的素质。三是水文站点及测验设施，随着社会文明程度的提高，水文监测数据的获取、设施维护都能得到充分保障，水文与气象、环保、地质灾害防御等部门的关系更加密切和谐，实现资源共享，优势互补。

4．水文发展需要有法可循、依法有序

　　政府要明确水文的职责和定位，对水文发展要给予充分的法律保障。气象部门对应有气象法，环保部门有环保法，水文部门也需要有部水文法。期盼我国在《水文条例》出台后，能够进一步地促进出台“水文法”，水文站网建设和管理、水情情报预报、地下水监测、水质监测、水文数据管理与共享、资质认证等专项法规也能逐步配套，进而逐渐形成具有我国特色的水文法规体系。同时要从全面服务的角度，贯彻落实《水文条例》，实现技术导向型水文向服务导向型水文转变，行业水文向国家水文的转变；全面系统地进行“国家水文站网规划”，不仅考虑防汛抗旱、地表水、地下水、水量水质，还要考虑水土保持、山洪灾害、饮水安全、水功能区、人河排污口、旅游、航运、生态等监测功能和作用；政府继续在体制、机制、投入上等方面加大支持工作力度，以进一步促进水文事业又好又快地发展。
(作者系辽宁省水文水资源勘测局局长)