新视角看城市用水指标与价格定位

新视角看城市用水指标与价格定位

郭彬彬　　工商管理博士 高级工程师 北京市自来水集团公司调研员

　　近几年来，城市生活必备的能源性产品都在不同的基础上提高了价格，但涨价能否真正体现或达到节能效果节能？价格上涨背后折射出何种社会问题？价格的制定是否合理？……

　　价格原本是市场经济条件下调整市场供需矛盾的一种经济杠杆，当能源要素的控制方式不能够真实体现市场经济规律的要求时，价格也就不能够体现出真正的市场供需面貌，甚至带来一些社会问题。

　　经济学中的经济杠杆理论作用不是万能的。阶梯式水价运用的经济杠杆调节基本原理，并没有解决城市水资源日益枯竭状况，也不能让生活在城市中的群体在创造节能型城市的过程中，对城市能源日益匮乏的前景进行有效的控制。

　　城市必备生活能源价格提价，未必是城市节能的好办法

　　现在，国内大多数城市都将提高能源价格作为节能的主要手段。运用价格杠杆来制约能源的需求量从而实现节能，这无疑是一种好思路，但这并不代表一味提高价格就可以在节能工作中收到良效。一项好的公共政策，应该照顾到包括困难群体在内的所有中低收入人群，充分体现公共政策的平衡原则。
提高水价，对购买力低的或者中低收入人群的影响无疑是最大的。从我国的实际情况来看，低收入家庭的一部分人因购买力有限已相当注重节能；对高收入人群、政府机构和企事业单位等其它耗能大户，笼统地提高价格并不会让他们产生节能意识，这也不符合公共政策制定的原则。因为在水价没有超出他们的购买力之前，用水仍旧是随意和“放肆”的，只有当确定基础上显现于更合适的阶梯水价机制形成后（即基础额定配水用水量指标做起，之后的用水价格上涨数十倍、甚至数百倍），他们的节水意识就会形成，这才是运用经济学价格杠杆理论实现节能的正道。同样，通过提高能源价格来推广高价格节能型器具的做法，对高档消费购买力群体影响也是甚乎其微很小。
　　因而，企事业单位国家政府及节能不妨走“包干到户”的办法：设立一个额定耗能量，超出部分则征收高价格、进行个人分摊。但个人分摊要有配额的基础定位，两部制水价（包括计量水价和固定收费），才可能促进供水公司收入的稳定和加强节约用水。这种做法值得推广，但这种价格结构难于管理，核算较复杂。

　　有必要通过法规的形式建立制度化、规范化、明细化的水价管理和调整体系。其核心包括：水价管理制度要适用于所有类型的供水企业；水价管理制度要在保持供水公司可持续发展的基础上保护用户的利益，根据有效的服务成本进行价格决策；按照社会国民经济指标的平均成本，理顺其供水成本构成与水价构成，要建立和完善供水成本核算体系与定额标准；按照前（即供水企业的成本核算）、后（即人均供水规划定额指标）有别的原则，制定政府投入的资产与回报核算体系；借与社会财务审计的功能专门的中介机构，提供供水服务成本和水价的核算服务，提供如何掌握水价调整的咨询报告；由于地方的区域经济，以及消费水平的不同，一般水价的管理权归属当地政府，将水价听证和审批过程简化为一级、最多两级；价格评价和审批可由当地政府根据自来水公司的预结算和社会财务审计机构的审计报告，每年进行一次，批准后的价格立即执行；或根据多年度预算，确定多年度水价，并建立水价调整基金进行各年度收益与利润率的平衡（调整）；同时建立公开的申诉上诉制度，允许自来水公司和用户对地方政府调价中不公正或不合法的做法进行公开、公正、的社会监督。

　　合理、合法的标准成本费用及价格定位调查分析是制定城市能源成本和价格的前提

　　在我国仍将处于城市经济加速发展阶段，面临城市能源供给匮乏形势更加严峻的情况下，单靠提高城市生活能源性产品的价格，以及提高全民节能意识不能解决根本性的问题。当前，在各级政府积极支持和鼓励城市能源性产品市场化的环境下，价格主管部门更应服务各地城市能源性产品市场化的实践，捋顺城市能源性产品成本价格体系。在对城市能源性产品的产出品进行价格制定时，必须按照市场规律，以城市能源性产品的汲取与加工成本为基础，根据市场供求状况并结合社会公共利益的考虑来具体制定。

　　城市能源性产品的价格确定尽管要比一般商品多出一个社会公共利益的考虑，但基本上还是以加工生产成本为基础的（所以城市能源企业在企业划分上还在该行业之列）。城市能源性产品往往具有投资大、建设周期长、涉及经营范围广而自然垄断性极强等特点，这就使得城市能源性产品成本分析成为一项庞大的工程，仅靠价格行政管理部门的成本调查力量是难以独立完成的。在实际工作中，提高能源成本调查、价格合理定位分析的准确性，要充分利用社会审计事务所、会计事务所等中介机构的专业性工作，才能保障成本价格调查分析的准确性和完整性。对城市能源性产品的确切成本调查、合理价格定位分析是制定城市能源合理的成本及价格，行业管理规范以及政府监管标准、行政制约的前提和基础。
　　城市能源性产品与一般商品相比具有社会共用性、公益性及相对垄断性等特点，这就决定在城市能源性产品价格制定上不仅要考虑能源源头的汲取成本、生产加工成本、市场供求关系等一般性因素，更要把对社会公共利益的维护放入到定价策略的研究范围，即：在计算城市能源投资建设成本的分摊、基本运营费用等各项费税的基础上，按照保本微利的原则，给投资者以基本利润后制定价格。

　　水的所有权属于国家，在水资源总量固定、水资源权属固定的情况下，如何分配水资源就是水的使用权问题。如何确定城市水能源的配给指标以及以一家一户为单位的用水基本定额，我们的确无法准确掌握。

　　制定相对合理水价结构的探索

　　当前国家和有关各部委颁布了相关法规和文件，适时调整了供水价格，开征了污水处理费，对超定额用水实行了累进加价，并试行阶梯式水价等等，相继出台了有利于节约用水的优惠经济政策。

　　可以说，阶梯式水价在理论设计上是非常成熟的。合理的阶梯式水价，在付出更多的费用的前提下，既能使用户基本需求不受影响，也能满足用户更多使用水资源的需求。长期以来，水行业的特征导致了自然垄断性、资本的高沉淀性、投资的低回报率以及由于政府价格管制造成的低需求弹性。导致低水价政策，而在建设和谐社会的大前提下，水价在相当的一段时间内不能涨幅过高，调整到位，而城市用水人的水指标在自然人类生活中不会减少。制定用水定额时，并不能简单地用城市规划及现存的总用水量除以城市总人口数，或简捷的乘上一个系数、指数。因为城市与城市， 地区与地区流动人口很多，这部分人的用水量难以把握核算。虽然城市供水行业的价格透明度（价格的听证、价格的制定）都是在政府的监管之下实施，但在实际制定城市用水价格之中，我们忽视的重要问题就是，用水人指标，制水业人工指标的成本控制，即成本结构的组成。

　　对供水单位来说，要获得完全的成本回收，不再依靠政府补贴，除了水价调整外，成本控制也是解决问题的必由之路。

　　抑制城市水价格涨价的探索

　　对于供水单位近年来的亏损是由于成本增长过快，还是水价未能提高而引起的？ 人云亦云尚有争议。有专家人士分析，不良固定资产的投资、源头成本控制乏力和经营管理欠佳也可能是造成亏损的重要原因。在抑制水价上涨上我建议：

　　企业核定岗位裁员 在市场经济下任何企业在管理成本与效益失衡的状态下，都会作出企业裁员的决策。近年来，我国城市供水公司的总成本在增长。从单位成本要素的角度分析，劳动力成本、折旧费和售水费以及管理成本费用的加大是引起供水成本增加的最主要因素。在此成本增加的背后，机构冗员因素也在起作用，因此供水公司难以控制自身的劳动成本，减员将是主要的增效途径之一。
　　相对合理的水指标 制定合理的用水人指标以社会财富的占有比率挂钩，譬如：以住房面积为用水人基准指标，用单位平米住房面积核定一家一户的基准用水定额（计算方法略）。 将国家收取的税费转化为企业的自筹资金、市政建设或能源公司债券债股，不再考虑政策性亏损补贴，产权明晰；政企分开；国家监管；企业自主。这样，有利于企业的自主经营，也有利于开放搞活水务行业市场竞争机制。
　　 制定相适应税赋 政策法律经济学指出：“税收主要是用以支付的城市能源性产品费，一种有效的财政税应该是要求城市能源性产品使用人支付其使用的机会成本的税收”。对于城市能源供给行业如何制定税赋政策？以水务行业为例，是在加工、生产、制造业？城市管理服务业？还是公益、城市能源性产品？既然国家税收部分是用以支付的城市能源性产品费，那么在税收政策上都要有明确的划定，城市能源供给也可考虑税赋的比例。