论我国城市水务运营的专业化发展趋势

论我国城市水务运营的专业化发展趋势

深圳市金信安水务投资有限公司 吕晃

　　2001年以来，《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》等一系列鼓励和促进城市供水、污水处理公用事业市场化发展文件的依次出台，我国城市水务进入了市场化发展阶段。近年来，各地水务市场化招商活动纷纷开展，各种市场化模式，例如出让股权、设立合资公司、BOT、TOT、经营权转让等等，也被纷纷采用。
　　 随着城市水务市场化的深入，有关市场化模式、市场准入、政府监管、价格机制等热点问题，成为水务界、法律界广泛探讨和研究的课题，虽在2005年9月10日，建设部下发了《关于加强市政公用事业监管的意见》，水务界开始对水务项目的运营和政府监管加以重视，但对于城市水务运营问题的研究分析仍为数不多。实际上，城市水务的运营管理关系到千家万户的用水安全，关系到城市的水环境治理和水污染防治，应当给予足够重视。
　　 而当前各地水务运营处于比较处级的发展阶段，从全国范围来看，分散、割裂，不被重视，不尽专业。实际上，以水务运营的专业特点和水务市场的行业特点，我国城市水务运营应走专业化、集团化发展的道路，将出现全国范围内的有实力、有规模的水务运营专业企业。本文将对此观点进行论述，并比较一个相似行业--物业管理行业的发展历程来印证此观点。

一、水务市场发展现状

1.1 城市水务市场化现状
　　早在90年代，国际3大水务巨头威立雅（威望迪）、泰晤士、苏伊士就已开始进入我国水务市场，但因当时政策、法律不健全，当时的很多项目在国务院清理固定回报项目时被中断或政府回购，没有取得很好的效果。
　　我国水务市场改革的规范发展应当是自2002年起，国家计委、建设部、环保总局等单位出台了一系列规范文件之后开始的。回顾这短短几年水务市场的发展，可以总结为三个发展阶段，第一个阶段的核心是市场开放，打破垄断；第二阶段是引入竞争；当前正逐步迈进第三个阶段，改革目标开始重视效率的提高，开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全^※。在投融资方面，出现了威立雅、中法水务、首创股份、中环保、深水集团等规模较大的全国性水务投资企业，初步形成了水务市场竞争格局。但总体来说，市场化的时间尚短，程度不高，仍处于市场化发展的初期。
　　1）市场化的程度不高。目前开展市场化的基本为中心城市和发达的二级城市，欠发达地区、较边远地区城市的市场化进程缓慢。而且经过了2003年、2004年的快速发展后，市场逐渐进入了理智发展时期，政府、投资人、消费者都对水务市场化越来越理智和成熟。
　　2）从投融资角度看，各种投融资模式并存，包括政府专管、公私合营、社会资本专营等，而对于各模式的优劣、利弊，对于在不同的地方条件下采取何种模式，并没有形成一定的共识，更未得到实践的检验。而且在各种模式下，采取怎样的具体操作条件和交易结构为优，也都存在很大的争议空间。
　　3）参与水务市场化的投资主体很多样，按资金背景分类有外资、国有、上市公司、民营资本，按企业历史分类有建设施工型、设备制造提供型、纯投资型、投资管理综合型等，按投资区域分类有全国型、地区型和本地型。而且各类投资主体均占有一定的市场份额，均有一定的市场发展空间，市场非常分散。
　　4）政府监管方面，建设部的《特许经营办法》及合同范本虽然对政府监管给出了指导性的原则，但水务市场政府监管职能的转变和规范是一个系统工程，涉及的内容方方面面，而且各地的情况差异很大，在实际操作中还存在很多的问题，成熟规范的政府监管机制远未形成。
1.2 城市水务运营管理现状
　　在水务市场化程度不高的大环境下，城市水务运营基本沿革了原有的政府主导管理体制，绝大部分从属于投资主体或国有资产所有单位。在国有的水务企事业里，运营管理直接由水务企事业承担；在市场化的项目中，则区分已建项目和新建项目，已建项目市场化后一般不改变原有运营团队的主体，新建项目则隶属于投资主体，由投资商自建自管。
　　从全国范围来看，可以区分为以下4种运营类型：
　　1）国有水务企业直接运营管理。目前国内大部分城市的水务企业仍属于国有企业的性质，供水公司、排水企事业单位隶属上级政府主管部门或国有独资的资产管理公司，政府主导色彩浓，为垂直化管理模式，各地之间的横行联系不紧密，市场总体非常分散。
　　2）少数几个中心城市的大型水务企业改制成立了较规范的水务集团公司，例如重庆、武汉、沈阳等，并对周边地区的小型水务企业开始整合，其运营管理由原水务企业管理团队继续承担。
　　3）一些全国性水务投资公司进入掌控的水务企业则基本由当地的运营管理团队负责运营，各地项目基本各自为政，基本未形成高效的运营平台。
　　4）其它一些地方性投资商进入的水务项目一般由投资商自建自管，市场更为分散。
　　总括来说，目前我国城市水务的运营管理隶属于多样的投资主体，呈现出极其分散、地区割裂的特点。
　　反观国际水务市场，3大水务巨头（威立雅、苏伊士、泰晤士）均以强大的运营管理能力作为其核心竞争力之一，同时在很多其它国家、地区也只单纯的输出技术和管理，并不一定参与投资活动。威立雅近期在国内的投资策略也开始有所调整，逐渐加强联合战略合作伙伴、以投资带动运营的新模式，着重加强运营管理输出。
　　在我国，水务运营的未来发展道路在哪里，是否会走出专业化发展的道路，是否也能涌现像威立雅一样的专业运营企业呢？在此，先来比较一个相似的行业，房地产项目的物业管理行业，从其近20年的专业化发展历程中获得启发和经验。

二、比较物业管理行业的发展经验

　　物业管理，说得简单一点就是对住宅、商业楼宇的维护和管理服务，在国内算是一个新兴行业，在近二十年来跟随房地产业的发展而快速发展起来的。
　　物业管理从早期简单的物业维护、安全保卫、清洁卫生发展到现在的全程物管综合服务，其专业化水平和综合管理水平在不断的提高和创新，公众对所居住、办公场所的物业管理质量也愈加关注。物业管理目前在国内已进入了专业化、集团化运作的发展阶段，出现了包括中海物业、万科物业、招商物业、戴德梁行顾问等在内的专业物业管理公司和顾问企业，形成了全国性的物业管理专业品牌，行业发展日趋成熟。
2.1 水务运营与物业管理的共通之处
　　比较水务运营和物业管理，两个行业貌似毫不相关，一个是城市供水、污水处理运营管理，另一个是住宅、商业楼宇的维管服务，但两个行业实质上存在很多共同的特征，研究物业管理业的发展历程对分析水务运营的发展趋势有着相当的借鉴意义。下面对两行业的共同特点进行阐述。
1、地域性强
　　水务项目和房地产项目都具有很强的地域特点，水务项目在一个城市或一定地区内为自然垄断，水务企业都具有很强的地域特点，不同城市的水务企业之间存在较大的地域差异。
　　房地产业同样具有极强的地域特点，房地产企业能够跨地域发展被业内视为企业发展的重大里程碑，即使在一个城市内，不同的楼盘项目之间也相对独立和隔离，房地产项目具有天然的地区性和分散性特点。
2、专业性强
　　水务项目运营综合了生产运营、构筑物维养、专业设备维护更新、水务专业服务、政府关系协调等几个专业领域的运营管理内容，专业性要求很高。物业管理同样要求具备建筑物维养、专用设备维护、物业专业服务等方面的综合能力，而且随着房地产业竞争的日趋激烈，物业管理的专业要求还在不断提高。
3、投资主体多元性
　　水务项目在市场化之前基本由当地政府投资，虽然投资资金同为政府出资，但实际上各地的情况差异很大，各地的管理模式、监管制度都有很大的不同，各地的管理水平、发展程度更是存在巨大差异。市场化之后，水务项目的资金渠道开始多元化，外资、民营、国有、上市公司、合资等等，投资主体更是丰富多样。投资主体由于股东背景、发展历史、综合实力等众多因素的影响，综合实力差异很大，相对应运营管理水平也差异很大。
　　同样，房地产项目的开发主体也是十分丰富多样，既有实力雄厚的全国性开发商，也有实力规模不一的本地开发商，各个开发商之间的实力和经验差距悬殊。
4、具有公共物品的特征，政府介入监管
　　从经济学的角度来说，水务运营和物业管理都具有公共物品的特征，即消费者很分散，众多消费者集合消费一个主体提供的单一服务或物品，该服务或物品主要满足消费者的共性需求，难以具备消费者的个性化特征。只是水务和物业所涉及的消费者范围大小不同，所提供的服务和物品不同。
　　与此同时，政府对两个行业都介入监管，以保证公众的利益和维持公共事务秩序。但在两个行业上政府介入的程度不同，对物业管理，政府的监管相对原则性和指导性，而对水务运营，政府的监管非常严格，包括价格定价、制定质量标准等等。
5、运营质量被消费者广泛关注
　　水为生命之源，供水的质量与安全关乎千万百姓的日常生活和工作，供水生产稳定乃城市正常运转所必需。同时，随着人们生活水平的逐步提高，公众对城市水环境的清洁优美提出了更高的要求，也就对城市污水处理数量和质量提出了更高的要求。
　　物业管理的楼宇是广大消费者工作和生活的场所，其服务水准、维护质量与消费者居住环境质量息息相关，也为消费者所广泛关注。
　　为直观表示水务运营与物业管理的共同特征，将两者的共同点归纳如下表。

共同点 水务运营 物业管理 地域性强，带有自然垄断性质 一个城市通常只有少数几个水务企业，单个水务企业的服务区域明确，项目地方色彩浓，自然垄断。 房地产行业自身具有极强的地域性，物业管理从属于房地产项目，地域性特点明显。物业公司进驻后带有垄断性质 专业性强 需综合较高的技术、运营、管理等专业实力 需综合较高的技术、运营、管理等专业实力 投资主体多元性 多种类型的投资主体并存，在全国市场上难以形成寡头竞争态势；不同投资主体之间的综合实力差距悬殊。 全国性开发商与本地开发商共存，两者均占据相当市场份额，市场分散；不同开发商之间综合实力差距悬殊。 具有公共物品的特征 消费者分散，集合消费单一主体提供的服务或商品，服务基本不具备消费者个性化特征 消费者分散，集合消费单一主体提供的服务或商品，服务基本不具备消费者个性化特征 政府介入监管 政府对价格、质量、服务及规划等方面严格监管 政府对价格、服务等方面介入监管，政府指导定价，对物业公司分级管理 运营质量被消费者广泛关注 消费者越来越重视城市供水安全和质量、污水处理效率和效果 物业管理质量日渐成为购房者和住户重点关注的事项 对物业的保值、增值 良好的运营管理使项目处于优良状态，并切实控制运营成本 优质的物业管理能对房地产物业起保值、增值作用，也成为了房地产项目的关键卖点之一

　　水务运营与物业管理在行业特征、竞争态势、行业经济、政策环境等几个关键方面都具有共同的特点，分析物业管理行业的发展历程，对研究水务运营的发展趋势能起到很好的参考作用。
2.2 物业管理专业化发展历程
　　 物业管理在国内的发展经过了粗放经营到精细化、品牌化经营，再到专业化、集团化运作的一个历程，在这个发展历程当中，有物业管理行业自身特征的因素，也有房地产行业和外部市场环境发展的作用。为较清晰的分析物业管理专业化的发展历程，下表总结了其发展的4大阶段和同时期的外部市场环境特点。

时间 物业管理的发展历程 房地产业发展特点 外部市场环境 90’初 单个房地产项目单独进行物业管理的模式。 房地产项目的单个开发模式。 房地产行业刚开始起步。 90’中后期 一个地产集团公司下属的多个地方物业公司。 房地产公司跨地域发展。 物业管理逐渐成为房地产项目的核心品牌要素之一。 90’中后期开始，00年前后进入快速发展 品牌物业管理公司积极对外拓展，承接其它发展商所开发项目的物业管理或咨询顾问工作。同时出现非房地产企业背景的专业化物业管理企业。 其它实力较弱的房地产公司希望加强其物业管理力量和打造楼盘项目的优质物业管理。 消费者愈加关注物业管理的重要性和价值，专业物业管理的市场空间在逐渐扩大。监管政策逐步明朗。 近期 品牌物业公司相对独立于地产公司母体，整合地产公司下属的各地物业公司，进行专业化、集团化运作，同时对外服务模式不断丰富创新，包括“全委、代管、顾问”等。 房地产公司跨地域发展继续深入和全国范围内的整合运作，市场分工更加精细。 市场更加注重物业管理对物业的保值、增值作用。发达城市的监管政策基本成熟规范。

　　回顾物业管理在国内近二十年的发展，物业管理在发展初期主要是服务于房地产企业，不同的房地产项目之间相对孤立，随着房地产业的发展和大型房地产企业跨地域发展，物业管理逐渐发展成为一个专业化的独立行业，有实力的物业管理企业在整合内部管理项目的同时积极对外拓展，承接其它房地产企业开发的楼盘项目，在专业化的道路上不断发展，物业管理也成为了一个新兴的行业，管理水平、服务水平、运作水平提高迅速。
　　 在此，有两个数字可以很深刻的反映物业管理在国内的发展状况。
　　 中海地产依托其雄厚的实力和稳打稳扎、精品管理的理念在国内取得了快速的发展，自1988年其从香港“回归”国内以来，截至2004年底，在全国13个城市累计开发了61个项目，开发总面积超过600万平方米。
　　 同时，其兄弟公司中海物业，自1991年在深圳设立后，除承担中海地产项目的物业管理任务外，积极向外拓展，目前已进入了国内58个城市，截至2005年8月，其在管和顾问的楼盘总面积高达5000万平方米，远远超过了中海地产所开发的楼宇总面积。可见中海物业早已不是服务与中海地产的物业公司，已经发展为全国性的物业管理专业企业，更推动了物业管理行业在国内的蓬勃发展。

三、城市水务专业化运营的发展趋势

　　在比较了物业管理的发展历程后，回头来看水务运营，实际上处于类似与物业管理发展初期的阶段，投资主体多元化、项目地区特点明显、项目分散，水务运营服务于投资主体，市场化资本推动为主，运营管理服从于项目投资活动。
　　 但综合物业管理的发展经验，水务运营将会走专业化发展的道路，这实际上也是由水务行业、水务项目的内在特点所决定的。水务项目运营管理实际上是一种专业化很强的管理范畴，综合了生产运营、专业维护和服务公众的要求，在不同的地区之间、不同的水务企业之间实质上存在着很强的共性和共同点，是完全可以独立于投资主体、资产主体或项目投融资活动的。
　　 比较国际3 大水务巨头，无一不将强大的技术、运营力量作为其核心竞争力之一，在很多国家的水务市场上还是只输出技术和管理。在国内，相信随着水务市场改革的深入，随着水务市场化、产业化日渐成熟，水务运营也将走专业化发展道路的。
　　从水务行业的内在特点来讲，水务运营的专业化趋势可以归结于4方面因素的作用。
3.1 城市水务的生产运营具有很强的专业性要求
　　 城市水务生产运营所涵盖的内容很丰富，包括水处理质量控制、运营成本控制、专用设备维护保养、专用构筑物维养、运行安全稳定要求、营销服务和政府关系协调等方面，这当中的每项工作要求运营企业具备专业的工艺技术力量、成熟管理体系、生产服务配套体系、管理人才和管理经验。如果没有相当的项目经验积累和运营时间积累，一般的运营企业是难以在各方面工作都达到较高水平的。在日常稳定的生产运营时期，运营企业的水平高下不明显，在遇到突发事件或特别情况时，缺乏实力和经验的运营企业将难以应对，对突发事件没有适当的措施也没有可以调动的资源来应对，唯有具备相当综合实力的企业才可以妥善处理并尽可能的保证生产安全。
　　 从投融资角度看，在市场准入的严格要求和规范招商的安排下，水务项目投资的前端竞争日趋激烈，对关乎运营成本、运营风险的运营管理，其专业要求也在不断提升。
3.2 公众对供水安全、供水服务的要求不断提高，对城市水环境的清洁优美愈发关注
　　 随着经济的发展，人民生活水平的提高，公众要求的已不仅仅是24小时不间断供水，公众开始对供水安全、供水水质和供水服务质量提出更高的要求。2004年发生的陀江污染事件和前日发生的松花江污染事件，给我们薄弱的供水保障体系敲响了警钟，唤醒了公众的供水安全保护意识。
　　 与此同时，人们对牺牲城市环境来获得经济发展的粗放型发展模式提出质疑，对经济发展的同时切实保护和改善城市水环境、大气环境等方面的呼声日渐升高。
　　 公众对供水和污水治理要求的提高，使之前不被重视的城市水务运营逐渐被关注和重视。可以预见，公众对城市水务运营将有越来越高的期望，对水务运营企业的实力将有越来越高的要求和衡量标准。
3.3 政府监管和城市水务改革对运营管理的要求
　　 在以前纯国有投资运营水务设施的体制下，虽说水务企事业单位是独立于政府的企业组织机构，但政府基本上还是通过对国有企业的内部管理、行政管理来实现管理职能的，并没有建立有效的、明晰的、责权利相平衡的监管机制。水务市场化改革同时也是政府监管机制的改革，政府应当由公共服务的具体提供者或具体管理运营的操作者，转变变为指导者、规划者和市场监管者。
　　 具体来说，政府监管职能包括市场准入监管、价格监管、服务质量监管、运行安全监管以及行业规划等，其中的价格监管、服务质量监管和运行安全监管都是对运营管理的具体监管。从时间跨度来说，市场准入监管在完成项目招商、引入社会投资人后就实现了监管职能，而更长期的、更需要坚持不懈的是运营管理期的监督管理。
　　 况且，政府作为社会公共利益的代表，对水务管理具有不可推卸的责任，供水安全、水环境治理说到底需要由政府来负最终责任。水务市场化改革只是将政府出让了部分的公共资源，只是公共利益责任主体的改变或分担，而不是责任的转移。为此，政府应当也必须对城市水务的运营管理有更高的监管要求，对水务改革投资主体的运营管理能力给予更多的重视。
　　 同时，水务市场化的目标不应只局限于解决城市建设资金的不足，还应包括质量的改善和效率的提高。质量改善包括水处理标准的逐步提升，供水、污水处理服务质量的改善；效率提高通过改变原有国有的体制机制，带来服务成本的控制和降低。水务市场化的目标应该是全面的，应更注重效率的提高和服务质量的改善。
　　 为此，参与水务改革的水务运营企业应当具备较高的管理水平和运营实力。
3.4 水务项目投资主体多样丰富，不同投资主体的运营管理能力却存在很大的差异
　　 目前我国水务市场上的投资主体十分丰富多样，国有企业、外资公司、上市公司、民营企业，全国性企业、区域性企业、本地企业等等，这是由水务项目固有的地区自然垄断特点所决定的，投资主体的多样和复杂相信还会在未来很长的一段时期内持续。
　　 投资主体的多样性拓宽了城市基础建设资金的来源渠道，但同时也引出了一个问题。投资主体由于其企业背景、进入市场的时间和企业自身的实力差异，其运营管理力量并非都在一个水平线上，相比而言存在很大的差异，运营管理水平参差不齐。例如在原有供排水企业基础上组建的地方水务集团，会受制于体制机制的制约，并不一定能将其积累的运营管理经验和人才优势充分发挥出来；外资水务企业则受制于对中国国情的把握和掌控，并不一定能将其成熟的国际经验运用于国内；以资金实力为依托的，或者以本地优势为主导的投资型企业则往往不具备丰富的运营经验和人力资源储备；从设备供应、工程建设转型的投资企业同样缺乏运营管理的经验和人才。
　　 而水务项目是长达20－30年的长期经营项目，在投资主体成功投资进入后，将是长达数十年的运营期，运营风险将成为项目很主要的风险。在项目大规模资本投入之后，项目能否实现当初预想的投资回报，就在于项目后期运营管理的成功与否，毫不夸张的说，运营风险的控制或者说运营质量的保证关系到了整个水务投资项目的成败。
　　 综合上述4方面因素，水务运营固有的专业性要求、公众不断提高的质量服务要求和政府监管的日益完善健全与水务投资主体参差不齐的运营管理水平之间产生了巨大的矛盾，也产生了巨大的市场空间。
　　 可以想见，城市水务运营将由目前分散式、地区式、隶属投资主体模式走向专业化、集团化的道路，将会在全国范围形成有限数量的集团式专业运营企业，服务于不同的投资主体，运营管理着各地的供排水企业。
　　 应该来说，水务运营专业化的趋势是比较明确的，不过需要什么样的市场环境专业化运营的发展才更迅速，需要多长的时间才会出现全国性的专业化运营企业，则是可以进一步探讨的。

四、水务运营专业化发展所需的外部条件

　　结合水务运营自身特点和物业管理的发展经验，水务运营将由目前的每个项目分散运营、同一投资主体下的多个项目单独运营、各个投资主体独立发展运营队伍，逐步向水务运营管理集团化、专业化发展。
　　 首先是有实力的投资运营企业将开始整合其下属的众多水务项目，建立统一的运营平台，提炼成熟的运营管理模式，深化项目内部管理，提高项目管理效率，保证和提升项目投资收益。目前国内几家领先水务投资企业已经在这方面开始了深入工作，例如首创股份、中法水务、安徽国祯等等。
　　 再下来一些资金驱动型投资企业迫于竞争和市场的压力将寻求实力运营企业的联合，运营管理实力将逐渐成为项目的核心竞争力之一。同时具备运营管理实力的企业可能受制于资金限制、投资机会减少、体制局限等原因，并非单一的进行投资介入，发现单纯的输出运营管理也存在一定的投资收益，还不影响其投资业务开展或现有项目管理，开始对外拓展，承接其它投资主体的运营管理工作，推动水务运营的专业化发展。
　　 不过目前运营管理实力作为投资主体竞争水务投资项目的重要要素，投资运营机构对输出运营管理有一定的保留，同时原国有水务企业又受困于体制局限，难以对外进行开展多种经营，水务运营专业化的道理并不会是一帆风顺。简要来说，水务运营的专业化发展还需要一定的外部市场条件，包括：
　　 1）公众、政府对水务运营的质量日渐重视，包括服务质量、稳定生产、设施设备维护、运营成本控制等，运营质量成为评价水务企业的重要因素，效率的提高成为水务市场化改革的重要目标；
　　 2）不同投资主体自身的运营管理实力差异巨大，公众、政府对高质量运营管理的要求迫使其寻求外部支持；
　　 3）水务市场化进程逐步深入，投资机会逐渐减少，有实力的投资运营机构开始向外输出运营管理，已改制的国有水务企业也开始对外拓展业务。
　　 总结来说，未来在国内水务市场还将继续存在众多的投资主体，水务投资市场分散，但会逐步形成一定数量的全国性的水务运营专业化集团企业，还会出现专业的水务运营管理企业，为众多投资主体、水务项目提供运营服务，形成专业化的水务运营品牌，诞生一个崭新的水务管理行业。

　　※ （参考傅涛《水业市场化改革第三阶段的转变》）
　　※　致谢：本文得到深圳市金信安水务投资有限公司李中董事长的大力指导和支持

2006-3-15