对城市污水处理排污收费的比较和思考

对城市污水处理排污收费的比较和思考
刘 林

摘要 本文阐述了排污收费的经济学涵义、起源以及国外不同的排污收费制度，分析了我国排污收费的现状、存在的问题及其原因，指出了排污费制定、征收与运用是环保市场化的焦点和难点，探讨了我国排污收费制度的选择原则和对城市污水处理市场化的指导意义。

关键词 排污收费制度 比较

1、国外的排污收费制度
　　排污收费制度起源于工业发达国家，作为一项完整的制度开始于70年代。排污收费在水污染领域有最悠久的历史和最广泛的应用，早在1904年，德国在鲁尔流域就实施了废水排放收费，而且不断完善，形成了“鲁尔模式”，于1981年推广到全西德。日本大阪市于1940年实行了向公司和居民收取下水道排污费的办法，并于1970年修订《下水道法》，提出按排放污水水质收费的模式。全国范围内采用排污收费最早起源于法国，法国在1964年将排污收费正式纳入《64-1245号法令：污染控制法》，到1986年，法国的排污水费征收就达到了2.74亿美元。
　　世界各国水污染排污收费的基本情况详见表1。

表1：各国水污染排污收费的一般描述

国 别

目 的

起始年份

征收对象

征收范围

德 国

I、RR

1904年

公司、居民

全 国

日 本

RR、I

1940年

公司、居民

大 阪

法 国

RR

1969年

公司、居民

全 国

捷 克

I、RR

1969年

公司

全 国

中 国

RR、I

1979年

企业

全 国

荷 兰

RR

1972年

公司、居民

全 国

英 国

RR、I

1974年

公司、居民

全 国

意大利

I

1976年

公司

全 国

美 国

I

1978年

公司、居民

威斯康星州

（注：RR表示筹资，I表示刺激污染物削减）

　　通过调查，国外的城市污水处理费用的收取有以下一些方式：
　　（1）美国：由当地政府向排放者收取排污费。缴费主体为向公共污水处理系统排放废水的企业、居民级用户和非居民级小用户。处理费用的收费标准采用“从价计税制”，这种收费标准是根据其辖区内处理工程的各级用户在工程运转与维护总成本费用中所占的比重，按比例向各级用户分摊工程运转与维护成本费（同时结合处理工程的废水总负荷、废水的成分以及其他因素考虑此成本费）。

　　美国的污水收费标准因各地而异，一般的标准都与污水的排放量、水质以及排放者的分类有关。表2反映了一个美国中等城市的收费模式。

表2：美国某城市水污染排污费收费方式

分类

分级

收费计算方式

污水量

的计算

工业类

A

服务费+污水量费（$1.22/千加仑）

污水量按用水量的95%

B

服务费+污水量费（$1.22/千加仑）+超标质量费

C

服务费+选择式污水量费（$0.75/千加仑）+总质量费

商业类

A

服务费+污水量费（$1.28/千加仑）

污水量按用水量的90%

B

服务费+污水量费（$1.28/千加仑）+超标质量费

C

服务费+选择式污水量费（$0.79/千加仑）+总质量费

居民类

A

服务费+污水量费（$1.35/千加仑）

污水量按用水量的85%

B

服务费+污水量费（$1.35/千加仑）+超标质量费

C

服务费+选择式污水量费（$0.83/千加仑）+总质量费

（注：超标质量费是对污水超出规定排放标准部分的收费；总质量费是对所测得的总BOD量和固体悬浮物量收费；选择式污水量费是指排放者经过权衡后认为这类收费可能是适合于自己的最低费用。）

　　（2）日本：缴费主体为向污水集中处理设施排放污水的业主。污水处理设施建设费包括：前期调查费；工程费及附带工程费；用地费；补偿费等。污水处理运营费包括：操作费；维护修缮费；机械器具费；事故处理费及附属的各项费用等。每一个企业负担金额的大小以事业活动的规模、污染源设施的种类及其规模、污染物的质和量以及其他事项为标准，污水处理厂先确定全体公害事业者的负担总额，然后再根据这个标准把建设费和处理费分摊到每吨污水的负担金中。在日本，企业的负担金具有行政性和民事性双重特征，因此可以强制征收，负担金及其滞纳金的收取次序仅次于国税与地方税。
　　（3）韩国：缴费主体为直接引起水污染的企业和其他人，负担范围与日本类似，缴费主体的负担金范围大约为处理成本的30-50%，不足部分由财政补贴，在不影响物价的情况下韩国正在采取措施提高收费标准。
　　（4）法国：缴费主体为向公共污水处理系统排放废水的企业、居民和配水公用机构用户（如学校）。负担范围和负担标准与日本类似。
　　（5）英国：英国规定企业有义务对向废水收集处理系统排放废水的行为交费，并建立了收费准则。

2、我国排污收费的现状、存在的问题及其原因
　　我国排污收费工作起始于1979年，首先在苏州市15家企业进行试点，于1982年2月通过发布《征收排污费暂行办法》正式在全国推广实施，征收面现已涉及五大门类一百多种污染物。截至1996年，全国已向49.6万个排污单位征收了排污费，累计征收额达290.6亿元。
　　目前我国的排污收费已从过去的单纯超标排污征费，扩大到所有排污行为（包括不超标的排污）；管理对象也由主要针对企业，扩大到所有排污对象（包括商业、建筑业和城市居民）。对于向城市污水处理厂或排水设施排放污水的排污收费，我国许多省市结合本地区实际情况，相继开征了城市污水处理费，制订了具体的收费标准。
　　多年以来的实践表明：作为一项主要环境经济手段的我国排污收费制度存在着有效性差这样一个不争的事实。金钱刺激本应该对于哪怕是国营企业也有一定影响的，但征收的违规费用相对于降低污染的成本往往很低，结果致使排污单位常常是一边继续排污一边交纳罚金。
　　总的来说，目前我国排污收费管理存在以下问题：
　　（1）环境意识不强，对排污收费存在观念上的误区，宣传和引导不够；
　　（2）现行排污收费太低，造成收费低于治理成本；
　　（3）现行排污收费采取直接收取并与收费部门的利益挂钩，使得排污收费缺乏透明度；
　　（4）现行排污收费的使用方式、投向和使用缺乏有力的监督机制；
　　（5）环保执法部门执法力度不够，排污费征收和追缴通常是困难重重。

　　通过对以上问题进行分析，究其原因同样是认识问题和机制问题所致：
　　（1）我国绝大多数地区特别是城市，污水收费的关键并不是人们缺乏承受能力，而是个观念问题。现在实行收费的城市其居民生活用水收费标准一般为每吨0.2—0.5元，一般每户每月大约支付几元至十几元钱；即使将标准提至每吨1.5元，每户月支出也不过十几元至数十元。人们肯为有线电视、抽烟、物业管理等等支付费用，而不肯为每天自己产生的污水付费。每月为污水处理所缴的费用其实也不过全家人到餐馆用顿便餐的开销，可见问题的关键还是在观念上的转变。但要从根本上转变这个误区，仅仅靠一般性的政策宣传是远远不够的，应当从科学普及和社会责任的角度去宣传污染与自身生活的关系，让大家从心理上真正接受为治污而付费的道理，这样才能从根本上解决问题。另外，政府收了费就应该让老百姓看到效果，看到哪怕是局部环境的改善，这样更可以加强这方面的观念。
　　（2）污水厂的建设要花钱，建成后的运行也要花钱。必须清楚这些钱的最终来源所在，即宏观经济学中所谓“谁最后买单”的问题。合理的答案应当是：“谁污染，谁付钱”，但目前其来源只能是当地财政收入，即税费。它不论是从现有税收中支出还是增加收费，其实都是等价的。国家计委和国家环保局去年已下发了关于污水治理收费的文件，将收费标准的政策制定下放给地方政府。从长远的目标来看，这将是污水治理厂建设及运行主要的甚至是唯一的来源。但许多地方政府对这一点认识不清，认为居民缺乏足够的承受能力，往往把各种贷款作为唯一的解决方式。
　　（3）长期以来，在我国城市自来水作为一种生活必需品，价格被人为控制的过低，污水排污费更是偏离实际处理成本，现行的排污收费标准过低，实行的又是单因子（COD指标）超标排污费征收办法，这就大大减少了排污收费政策在促使污染者加强污染防治的激励作用，影响了该政策的有效性。要改变现状，必须提高排污收费标准，使之略高于治理成本；同时变环保部门直接收费为银行收费，使环保部门的利益与收费多少脱钩；并且排污费主要用于支付环保设施运营服务费和污染治理服务费；对排污费的使用建立监督机制，加大排污费使用透明度。

3、收费制度的选择
　　（1）排污收费的涵义
　　经济手段作为一种比较独立的环境政策工具，其建立的基础是污染者负担原则（简称“PPP”原则），该原则是1972年国际经济合作与发展组织（OECD）环境委员会首次提出的。OECD确定的PPP原则指的是污染者必须承担削减污染措施的费用，这种削减措施由公共机构决定并能保证环境处于一种“可接受的状态”。排污费是生态税的一种形式，它有助于强化“污染者付费”原则，鼓励提高能源和原材料的使用效率，激发技术创新，增加税收来资助有益于环境的替代措施。
　　下面可以通过简要的经济学分析，来说明排污费的含义和收取依据：

图1：排污费的经济学涵义

　　图中：OD表示特定区域某污染物的边际损失——费用曲线；
　　　　　CQ表示特定区域某污染物的处理费用曲线。
　　　　　A点：最佳收费水平，污染者所承担的费用相当于OCˊAQ面积；
　　　　　AQˊQ：污染者实际所承担的处理费用；
　　　　　OAQˊ：排放量Qˊ下的实际污染损失费用；
　　　　　OCˊA：使用环境资源Qˊ的租金或税金，是环境（容量）资源的一种价值体现。
　　处理费用（AQˊQ面积）是广义的：即包括排污者的内部处理费，又包括集中式污水处理系统的处理费以及管网设施费）。
　　从理论上说，排污费就是OCˊAQˊ面积，即使用环境资源Qˊ时的税金和所产生损失费内部化这两者之和。

　　（2）收费制度制订的原则
　　排污收费制度的改革是城市公共环保设施市场化绕不过去的难点，污水处理定价、排污费征收与运用是市场化的焦点。
　　要实现城市公共环境设施市场化、社会化，应建立“排污者付费、治污者收费”、“排污者负担、治污者受益”、“收费标准略高于治污费用”的经济激励机制，确保排污费大于污染物排放的治理费用与整个社会边际利润之和，保证环保产业有不少于其他产业的利润。只有这样才不至于出现治理污染“断炊”的情况，也只有这样环境污染治理才能形成自我生长发育的内在动力，从而将城市公共环境设施的市场化运营纳入到良性发展的轨道。
　　（3）污水处理的定价
　　对城市公共环保设施（以污水处理厂为例）而言，排污费定价（污水处理价格）是排污收费要解决的首要问题，排污费应与水的连续使用过程相联系。由于涉及很多经济和非经济因素，所以排污费的确定是一项较复杂的工作。比如各类排放者的区分、排放量的区分、水质的区分、特殊类别的处理以及公平的程度等等都需要加以考虑。总的来说同收取水、电费类似，原则上是既要保证当地政府、运营企业从中有稳定的收入，又不能将收费标准定得过高而成为大部分排放者无法承受的负担。
　　对公益性的城市生活污水的处理，国家应在广泛调研的基础上，根据处理规模和处理技术以全国平均处理费为基础，提出污水处理收费的指导价，以避免市场化运营初期“有市无价”所带来的混乱无序的情况。同时允许地方政府在此指导价的基础上，根据各地的经济发展水平、物价指数、污染物负荷、居民承受能力等因素，在一定范围内上下浮动。另外，应根据工业、服务业、居民生活等不同行业或用途确定不同的污水处理收费价格。
　　城市生活污水和产业部门生活污水处理收费的计量宜按照使用自来水的量和折污系数来核定相应的污水量。这样做即可以促使用水单位节约用水，又可避免偷排污水的现象。当然，这也存在不够科学的地方，尤其是采用COD单因子指标作为衡量水质的标准就不近合理，是今后修订收费办法需要特别考虑的问题。
　　城市污水处理费的收取应在收取自来水费时统一收取，收取的处理费应在政府财政列为专款，专门用于处理生活污水。污水处理公司每月将处理量及达标情况报环保部门审核。环保部门认可签章后，财政部门方可向污水处理公司划拨处理费。
　　我国城市的污水处理工程起步较晚，污水处理率还很低。全国一般城市的污水平均处理率仅在10％左右，因此，在起步阶段采用“全面收费，局部处理”的方式进行过渡，这是我国污水处理产业发展的必然过程。由于收费标准是逐步到位的，污水治理厂的建设规模也是不断增大的，因而这两者在实际上是互相协调的，也符合城市基础设施建设和经济发展的一般规律。随着经济发展，收费标准将逐步提高，收费体系逐步完善，同时城市污水处理厂的处理能力和排水设施的服务范围也在不断扩大。最终将达到能够使污水处理厂进入自收自支运营的目标，使以BOT模式建设污水处理厂这类国际通行的建设方式在我国也得到普遍的推广。

参考文献

1. 刘林，MBA论文《城市公共环保设施市场化运营问题研究》。
2. [英]C.V.布朗、P.M.杰克逊，《公共部门经济学》（第四版）；中国人民大学出版社，2000年4月第1版。
3. 国家环境保护局，《排污收费制度》；中国环境科学出版社，1994年12月第1版。
4. 国家环保局监督管理司，《中国排污收费统计》，1996年。