水价政策和水价结构体系剖析与改革

赵玉华 傅金祥 马兴冠
沈阳建筑工程学院，沈阳市，110168

　　摘要：在详细调查研究基础上，分析了现行水价政策存在的主要弊端和问题。管理体制混乱导致价格关系混乱，供水企业与政府职责不清，职能交叉错位；水价制定依据不合理，随意性大，水价偏低，不能充分调动用水者节水的积极性，而经营亏损致使企业难以发展；水价体系结构单一，起不到调节供给和需求的作用。指出改革现行水价结构，建立和完善水价体系是制定合理的水价政策和水价形成机制的核心内容。提出改革现行水价政策和水价形成机制建议：供水管理走企业化经营模式，水价管理实行政府控制与市场调节相结合双机制并举模式，水价体系实行多层次分类水价。
　　关键词：水资源；水价政策；水价机制；水价结构体系

　　我国水资源管理中一个亟待解决的问题是水价政策极不合理，水价形成机制不完善，多数地区水价偏低，甚至与节水、治污和水资源合理调配的利用战略背道而驰，这势必会阻碍水资源的可持续利用。因此，应改革现行水价政策，建立和完善水价形成机制。

1 水价政策及水价机制现状

　　由于历史原因和供水行业的特殊性，我国水行业基本上沿袭了计划经济模式，市场经济意识极弱。1985年国务院颁布了《水利工程水费核订计收和管理办法》，提出按成本核订水费的方法，为水费改革提供了政策依据。但是，全国大部分地区据此重新制订的水费仍低于成本，基本属于低价供水。近年来，北方地区出现了连续干旱年份，水资源供需矛盾十分突出。全国668座城市有400多座缺水。随着市场经济体制的不断深化，水价政策调整和改革呼声的不断提高，1998年国家计委、建设部联合颁布了《城市水价格管理办法》，2000年年底国家计委下发了改革水价促进节约用水指导意见的通知，提出了改革水价机制促进节约用水的有关政策措施。在此政策指导下，全国开始了对水价机制改革的研究，并对水价进行了调整。2000年辽宁省水利部门调整了原水价格，农业用水由0.04元/m³调整到0.05元/m³，城镇生活用水由0.18元/m³调整到0.27元/m³，工业用水由0.22元/m³调整到0.32元/m³。城镇供水企业的自来水价格普遍提高20%左右，目前一般为1.00—2.00元/m³。现在，辽宁省原水价格和自来水价格较过去有一定程度的提高，多年长期不变的福利型水价状态已经打破。但每次调高形成的新价格所体现的企业资产利润率水平，大多不能达到企业自我发展应有的最低限度。

2 现行水价政策存在的主要问题

2.1 管理体制混乱
　　目前，全国多数地区水资源管理体制的所有权、行政权和经营权混乱。以行政权、经营权管理代替一切管理。各种权力关系缺乏明确的界定，各利益主体之间关系缺乏协调，各部门之间职能相互交叉或重叠，各涉水管理部门内部也存在严重的政企不分等问题。供水企业与政府职责不清，关系不明确。
　　混乱的水资源管理体制，导致水资源价格关系混乱，水资源管理和资产管理的价格关系不清。作为资源，其价格应体现国家对资源的所有权；而作为资产，其价格应体现水资源商品资金和劳动的投入。水资源费应体现国家所有权以及国家在水资源开发利用上的投入，其构成应体现资源产权、稀缺性和劳动价值，而水费体现的是水商品生产企业在水商品生产中所提供的服务成本。
2.2 水价结构单一
　　目前，尽管个别地区推行超额罚款或加价制，但辽宁省所实行的价格结构基本是单一计量水价。这种单一的水价结构，不能体现水是一种宝贵的、不可替代的有限资源，不能起到调节供给和需求的作用。
　　尽管已经实行按用户类型制定水价，但水价体制仍然很不完善，不能按质论价，用户分类过粗，价格档次未拉开。对用户存在不公平现象，价格与所提供的水服务质量不能对应。
2.3 水价制定依据不合理
　　由于水这种商品及供水企业固有的特殊性，没有社会平均成本可作参照，其成本费用和价格往往难以实现市场评价和约束。长期以来，对供水企业的成本控制及价格制定，主要是政府通过计划实现。虽然也有审查核实过程，但缺乏科学性和强制性。致使供水企业自我控制和约束的自觉性不强，成本过高，效率低下。缺乏合理的成本费用评价体系和约束机制，不能科学地确认供水企业的合理成本，以此作为制定水价的基础和依据，不能用合理水价约束企业从实际成本向合理成本靠近，以提高盈利水平。
2.4 水价偏低使企业难以发展
　　目前，不论是水利部门的原水价格还是自来水价格，总体上水价明显偏低。水价偏低的负面影响主要有：①价格偏低，不能反映供水的实际价值和水的资源价值，导致经济杠杆作用无效或较弱，不能调动节水积极性，势必造成用水浪费。国内外经验证明，通过提高供水价格，可收到极好的节水效果。20世纪中叶，巴黎水价提高10%，用水量减少5%。美国西部地区，水价提高5倍，工业用水量降低50倍。2000年4月，宁夏农业用水价格从0.6分/m³提高到1.2分/m³，一个用水季节就节水5×10⁸m³，占常年用水总量的15%。②淡水水价偏低，不利于多渠道开源，难以用经济杠杆去调节污水回用、海水淡化与淡水资源之间的合理竞争与配置。③水价偏低，使用水量居高不下，造成排污量大，不利于水污染治理和水环境污染控制。④水资源费低，导致地下水过量开采。⑤水价偏低，水利部门和城市供水企业入不敷出，设施老化，设备陈旧，缺少资金维修或改造，企业难以维持正常的运行和再生产发展，使全国城市供水企业亏损严重，并呈逐年增加趋势。1990年，接受政府财政补贴后亏损的企业占16%，1997年上升到32%。1997年全国城市供水企业扣除政府补贴7.564亿元，总亏损额12.28亿元。⑥水价偏低，会造成国有资产流失，政府财政收入降低。总之，水价偏低，会造成水资源短缺和水环境污染的恶性循环，不利于水资源的合理开发、利用和保护。

3 水价政策和水价形成机制改革建议

3.1 实行成本水价机制
　　改革供水管理体制，走企业化经营之路，是建立合理的水价形成机制的必要基础和前提。目前供水管理体制混乱和不顺，是建立合理水价形成机制的最大障碍。应转变机制，按照“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的目标和原则，明确政府和供水企业的职责及相互关系，确立供水企业的企业化经营模式，使企业按“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的机制运营。对现有供水企业进行整合，实行企业化经营，并逐步通过招投标的方式选择供水公司。通过引入竞争机制，促进集约化经营，约束生产成本和费用。
　　合理的水价形成机制必须使水价真正体现成本补偿、合理收益的原则，体现一般商品的价值规律，同时也体现国家产业政策。成本费用必须完整、真实、客观。
3.2实行政府控制与市场调节双机制水价管理模式
　　在水价制定、形成和实施的全过程中，应采取在政府宏观调控指导下，适当发挥市场调节作用的管理模式。这是制定科学合理水价政策和水价形成机制的基础。
　　采用政府宏观控制与市场相结合的双机制并举的水价管理模式，是由水资源和水商品的特殊性决定的，①水是一种天然的公有资源，与人类的生活和生产密切相关。政府作为国家行为的主体有权代表水资源所有权的全体对水资源进行管理。②供水行业带有较强的垄断性质，水作为一种商品进入的是一种政府通过特许经营管制的不完全市场。水价不可能完全直接通过市场机制形成和调节，更不可能允许供水企业自行定价而获取垄断利润。③水行业的社会公益性与市场经济性双重性质决定了双机制并举的水价管理模式。既要使公众（消费者）的相关权益得到合法有效的保护，又要使供水企业能按市场经济规律正常运营，有条件实现自我发展循环。
　　这种既遵守价值法则又发挥政府职能作用的双机制并举的水价管理模式，是一种特殊机制，可完全有效地监管供水这一特殊行业，有效约束水价，规范水价的形成，有效运用水价这一经济杠杆制约企业的成本费用和调节供求关系，控制水资源的滥用和浪费。

事实上，1998年建设部、国家计委出台的中国第一个水价管理规章及第一个城市公用事业价格管理规章《城市供水价格管理办法》已经遵循了双机制并举的水价管理模式。水价管理定价的程序是：先由供水企业根据自己的管理情况提出一个参考价格，再提交由政府、公众和供水企业组成的听证会讨论，最后由物价局核定。张家口、成都和福州作为水价改革首批试点城市，取得了水价改革经验。
3.3 实行多层次分类水价
　　改革现行的水价结构，建立和完善水价体系，是制定合理水价政策和水价形成机制的核心内容。水资源开发利用及保护过程的复杂性，水资源类型的多样性，水的公有资源性和水商品市场的不完全性等原因，决定了水价结构的复杂性。多层次分类水价结构体系见图1。
3.3.1 按水社会循环分类的结构体系
　　①资源水价
　　资源水价是体现水资源价值的价格，包括对水资源耗费的补偿，对水生态影响的补偿，对水资源保护及其技术进步投入的补偿。资源水价应通过征收水资源费（税）来体现。水资源费应是法定价格，不随市场变化，但要逐步适时、适地、适度地提高征收标准，并建立预警制度。
　　②环境水价
　　环境水价是水污染治理和水环境保护所的代价。取自天然水源的洁净水使用后成为污水，若不处理达到相应排放标准，必然污染公共水环境，因此，污水需净化处理。环境水价主要通过征收污水处理费体现。
　　③工程水价
　　工程水价是通过具体的或抽象的物化劳动把资源水加工成产品水，进入市场成为商品水所花费的代价。包括工程费（勘测、设计和施工等），服务费（运行、经营、管理、维护和修理等），资本费（利息和折旧等）、税金及合理的利润。
3.3.2 按水资源类型分类的结构体系
　　按水资源类型进行定价的目的是为了更好地保护水资源。
　　①地表水水价。以地表水为水源的商品水水价。
　　②地下水水价。以地下水为水源的商品水水价。地下水是储备水资源，根据优先利用可再生资源的原则，应鼓励优先使用地表水，对地下水实行保护性高价。
　　③污水净化水水价。以污水为水源的商品水水价。为促进污水资源化，实现节水减污多渠道开源的目标，应鼓励污水净化回用，适当降低污水净化水水价。
　　④海水淡化水水价。以海水为水源的商品水水价。为促进有条件的地区开发海水资源，可通过补贴等鼓励性措施，使之达到和其它水资源相近的价格，参与市场竞争，从而达到促进海水淡化开发利用的目的。
3.3.3 按用途分类的水价结构体系
　　①农业用水水价。农业用水价格的制定要兼顾以下三方面的能力和利益：一要考虑农业用户的承受能力，保护农民的用水权力和利益；二要考虑供水企业的承受能力和政府的补贴能力，保护供水企业的利益；三要考虑水资源的承载能力，避免水资源浪费，增强农民的节水意识，保护公众的长远利益。农业水价的调整应严格遵循适时、适地和适度原则，逐渐微提水价，促进农业节水。
　　②工业用水水价。逐步实行计量水价和容量水价相结合的两部制水价制度，并采用科学合理定额下的累进水价。
　　③城镇生活用水水价。城镇生活用水价格应进一步按用途分成居民用水水价、商业用水水价、宾馆用水水价、特种行业用水水价，并采用累进水价。
3.3.4 按定价方式分类的水价结构
　　两部制水价采用计量水价和容量水价相结合的计费方式。水利工程、城市供水工程和治污工程都可采用二部制水价。
　　①容量水价。容量水价是为用户准备的最大供水能力的设施费用，是对工程设施成本的补偿，这种补偿根据用户的定额或预定量确定收取。
　　②计量水价。根据用户用水量计算的水价。计量水价又可分为单一水价、累进水价和季节水价。传统的计量水价主要是单一水价，用水量价格不变。累进水价是按用水量多少定价，用水量越大，价格越高，对于超定额用水实行阶梯加价，其目的是通过经济杠杆调节用水量，促进节水和减少水环境污染，以保护短缺的水资源。季节水价是按季节对水进行定价，在供需矛盾较大的季节提高水价，以调节用水量缓解供需矛盾。

参考文献：

[1] 钱正英，张光斗。中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告[M]。北京：中国水利水电出版社，2001
[2] 孙炳双，杨维，陈曦。辽宁城市供水特征分析及未来发展[J]。沈阳建筑工程学院学报，2001，17（2）：131-133。

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作者简介：赵玉华（1959-），女，教授，沈阳建筑工程学院学术带头人，研究生导师。主要研究方向为水处理理论与技术。完成了有关饮用水二次污染控制、水资源可持续开发利用、污水土地处理、城市污水深度处理回用、消毒副产物控制、在建水库水质预测等国家、部省、及市级科研课题18项，多次获得部省级科技进步奖。　 电话:(024)81566562　　 E-mail：[email protected]