山东黄河水资源管理现状、问题及对策探讨

孙远扩 杨义财 李民东
山东黄河河务局

　　［文 摘］本文从分析山东黄河水资源管理权限、机构、手段入手，针对山东黄河水资源管理工作中存在的执法主体地位不明确、管理权限未落实到位，管理机构职能交叉，管理手段不丰富，管理人员专止知识缺乏等问题，从立法、理顺管理体制、综合利用管理手段和提高管理人员素质方面提出了个人的几点粗浅看法。
　　［关键词］水资源；管理；对策

　　1999年全国人大环资委主任委员曲格平在“中华环保世纪行”座谈会上，坦言黄河治理的症结所有80％的问题缘于管理。在管理上的分割成块、各自为政，导致一些地方为了本部门的利益对黄河水资源掠夺性开采，本文针对山东黄河水资源管理现状，认真分析了管理工作中存在的突出问题，试图利用可持续发展、资源水利和水权水市场的理论和方法，从立法、理顺管理体制、综合利用管理手段和提高管理人员素质等方面提出有效对策。

1 山东黄河水资源概况

　　山东省是我国严重的缺水省份之一，一般年份缺水98亿m3，干旱年份缺水175亿m3，水资源紧缺已成为山东省国民经济和社会可持续发展的主要制约因素之一。黄河自西向东流径我省9个市、27个县（市、区），目前我省共有引黄涵闸63座，设计引水能力2423.3m3/s，全省已有11个市的68个县（市、区）不同程度地用上了黄河水。引黄河水量和灌溉面积分别占全省的40％左右，黄河水是山东的主要客水资源，黄河水正为富民兴鲁发挥着越来越大的作用。
　　但是，随着国家西部大发战略的实施、流域及沿黄地区人口的增加、小城镇建设步伐的加快和经济的快速发展，黄河水资源紧缺的状况日趋加剧，供需矛盾日益突出。近年来，我省黄河水资源呈现出以下几个特点：1来水量呈减少趋势。山东黄河径流主要来源于中上游流域降水产生的地表径流和地下径流，1986年以来，黄河流域进入了又一个连续枯水段，降水严重偏少，时空分布也非常不均匀，随着上中游引黄水量的聚增，进入下游山东段的寅河水量明显减少。据统计，1951年至2000年，黄河进入山东（高村水文站）的年均水量为379亿m3；1986年以来，平均每年来水234.82亿m3，比多年平均减少了41.42％。2山东黄河春季来水锐减，导致枯季更枯。受中上游大中型水利工程的调蓄影响，黄河径流年及年内变化于均匀，汛期来水量相对减少。同时伴随着大中型水利工程的建成运用，使工程控制范围内引水条件明显改善，供水保证率大大提高，致使春季进入山东省的黄河水量急剧减少，致使枯季更枯。如1987～1994年高村站年均径流275亿m3，较1950～1994年多平均少32.40％，其中3～6月份来水52.1亿m3，7～10月份为129亿m3，11月至次年2月为62.6亿m3，分别较多年平均少12.00％、45.00％、20.90％，3需用水量逐年增加。一是各方面对黄河水的需求量急剧增加：1994年山东局申请黄河取水指标就高达110亿m3，远远超过了国务分给山东的70亿m3水量指标，且黄河水需求量有逐年增加的趋势；用水方面，山东沿黄各市农业灌溉、工业和城乡耗水量成倍增加，近十年（1991～2000）全省平均引用黄河水71.62亿m3，严重干旱的1989年引水高达123亿m3。4黄河断流呈现出新特点。黄河水资源供需矛盾尖锐，用水量超过了黄河水资源的承载能力，形成了黄河下游经常断流的局面。1990～1998年黄河连年发生断流，呈现出断流时间逐年提前（1998年首次
出现跨年度断流）、断流时间逐年延长（1997年利津站断流长达226天）、断流河段不断上延的新特点。5黄河水量统一调度，遏止了下游年年断流的不利局面。1999年水量统一调度以来，在黄河全流域普遍遭受多年罕见旱情的情况下，各级黄河部门采取各种有效措施，加大了水资源管理力度，优化调度黄河水资源，保证了甘、宁、蒙、豫、鲁五省区的计划用水指标，解决了黄河下游地区人民生活用水短缺的威胁，改变了黄河下游自90年代以来年年出现断流的不利局面。大旱之年，同时也确保了引黄济津任务的顺利完成，向天津送去了救命水，解除了天津水危机。

2 水资源管理现状

2.1 管理权限
　　1994年5月份水利部下发了“关于授予黄河水利委员会取水许可管理权限的通知”（水政资［1994］197号），授权黄河水利委员会对黄河干流及其重要跨省区支流的取水许可实行全额管理或限额管理的权限，按国务批准的黄河可供水量分配方案对沿黄各省区黄河取水实行总量控制。1994年黄河水利委员会批复的山东黄河河务局三定方案中明文规定：由其负责“统一管理山东黄河水资源，会同有关部门制定跨市地黄河水供求计划和水量分配方案，并负责监督管理。贯彻取水许可制度，保护和利用黄河水资源，协调处理部门间和地市间的水事纠纷。负责引黄渠首工程的管理、运用，合理调度引黄水量，组织引黄供水，依法计收黄河水费。”从水利部的授权文件到黄委会批复的山东局“三定方案”，明确了山东黄河河务局及其所属各市（县、区）局是山东黄河水资源的主管机关，其管理范围为山东黄河干流高村以下到入海口（含河口区）、东平湖滞洪区（含大清河）、金堤河山东部分及上述范围内滩（湖）区地下水和空中水。
2.2管理机构
　　为加强黄河水资源的权属管理，切实履行国家赋予的黄河水行政管理职能，山东局逐步建立健全了水资源管理机构。截止1993年1月份，山东黄河省、市、县三级均成立了水资源管理机构一水政水资源处（科），统一管理山东黄河水资源，负责水资源的综合科学考察和保护工作，组织实施取水许可制度；参与制订山东黄河水资源开发利用规划，协同有关部门做好水量分配、调度、用水统计和计划用水、节约用水、水费计收及管理工作。黄河水质则由山东黄河水资源保护局负责监测和日常监管。
　　目前黄河干流上的引黄涵闸，无论投资渠道如何，现在都是由黄河部门直接管理，一般建有涵闸管理所并配有一定数额的涵闸管理人员，为黄河水资源统一管理奠定了组织基础。黄河部门在黄河干流和重要支流上设置了大量水文站、水位站和雨量站等水文设施和较先进的通讯设施，为黄河水资源管理、调度和保护的信息采集、传输和处理提供了必要的物质和技术条件。
2.3 管理手段
　　我局管理黄河水资源的手段主要有：行政手段、经济手段、技术手段和法律手段。
2.3.1 行政手段
　　多年来，我局多是根据上级指示和省政府的配水指令，结合不同年份和季节黄河来水情况、需水要求、当地水源及蓄水情况，采取调水、限水、轮灌、加强监督检查等行政方式，优化调度黄河水资源，取得了较丰富的经验。
2.3.2 经济手段
　　国家对水利工程供水征收水费始于1965年，山东局自1980年开征渠首水费，当年我局征收12万元。到1989年水利部以水财字［1989］1号文颁布了《黄河下游引黄渠首工程水费收缴和管理办法（试行）》后，开始全面征收，直到1994年才全额征收。
2.3.3 技术手段
　　近几年，我局水资源管理方面加大了科技投入，普遍配置了计算机和现代化通讯工具，近期又在积极研究和逐步推广涵闸自动化测流和远程监控技术。实践中我局积极利用现有科技成果和新技术，提高了水资源管理的科学水平。
2.3.4 法律手段
　　取水许可制度，是国家对水资源进行权属管理的具体体现，是调控水资源供求关系的基本法律手段。通过有效地实施取水许可制度，可以将黄河水资源的宏观调控和分配方案落实到各个取水用户，合理调整各地区、各部门的用水，使取水用户的合法权益得到保护。我局在1994年对取水口调查摸底的基础上，于1995年7月15日前对山东黄河管辖范围内的所有地表水和地下水取水口，发放了取水许可证。2000年6月份，在对各取水口许可水量进行重新核定的基础上，由黄委会对到期的地表水取水口及工业和生活用地下水取水口换发了取水许可证。发证以后，山东黄河取水许可管理的重点随之转移到了取水许可监督管理工作上。自1996年起，我们每年结合年审，认真编制上报了取水口取用水计划，重点加强了对取水口计量设施运转、用水计划执行情况等的日常巡查力度。对新、改、扩建取水工程的审查从严掌握，履行了国家赋予的水行政管理职能。

3 管理工作中存在的主要问题

3.1 执法主体地位不明确，管理权限末落实到位

3.1.1 执法主体地位不明确，缺乏强有力的约束制约机制和手段。黄委作为水利部的派出机构，国家仅在水利部三定方案中，授权其在黄河流域内及其他相关地区行使水行政主管部门的职责。但是流域机构不是一级政府水行政主管部门，《水法》等现行法律法规没有明确规定流域机构的水行政执法地位、行政监督权和处罚权，我局作为黄委的下属单位，是事业编制，不在政府序列，因而也没有行政机关实施水行政管理的法律地位。实践中仅以水利部的三定方案作为执法依据，不充发、不完善，对管辖范围内的违法行为缺乏必要的制裁手段，对水资源的统一管理缺乏强有力的约束机制，给黄河水行政管理职能的履行带来一定困难。
3.1.2 水资源管理权限未落实到位，地方水行政主管部门存在严重的侵权行为。目前，除黄河部门管理的引黄涵闸外，山东黄河管辖范围内的所有地下水取水口和部分地表水取水口，地方水行政主管部门越权发放了取水许可证，严重侵犯了黄河主管部门的合法权益。另外，对东平湖水面的权属管理问题，虽然国家取水许可授权文件规定的已非常明确，但地方水利水产及有关部门却以种种借口不承认黄河部门对东平湖水面的权属管理，损害了黄河部门的合法权益。
3.1.3 2000年换发取水许可证时，对农用地下取水口，按照黄委部署没有换证，而根据取水许可证有效期最长为5年的规定，截止1999年底这部分取水许可证已经失效。对这部分取水口，我们认为不应该放弃管理权。
3.1.4 对山东黄河管辖范围内的小型扬水站管理力度不够。由于水资源管理人员少，交通设备落后，而小型扬水站多而分散，取水量较小且难以准确掌握，管理力度不够。
3.2 管理机构职能交叉，影响了黄河水资源管理效能的发挥
　　一方面，黄河主管部门是黄河水资源保护主管部门，有职责监管水质，但也仅限于有权监测水质、发布水质通报和向有关部门建议的权力，却没有收取排污费和处罚的权力。另一方面，黄河主管部门内部在水资源管理上也存在职能交叉、职责不清的问题，取水许可、水量调度和水质管理权隶属于不同部门，多龙管水，影响了水资源管理效能的发挥。
3.3 管理手段不丰富，政策未落实到位
3.3.1 水资源管理工作中，行政管理手段比重偏大。在我省引黄供水管理工作中，黄河部门主要起辅助和参谋作用：负责维修保养涵闸，给地方行政首长当参谋，按地方政府确定的配水方案和上级指示及时供水，引黄供水主要是采用行政手段。因此，往往造成地方各自为政，甚至出现争抢黄河水的无序局面，给黄河部门的引黄供水管理工作带来诸多困难和损失。
3.3.2 法律依据不充分，利用法律手段不够。当前的水量调度只是以断面流量和和断面总引水量两个参数为调控指标，没有把具有法律效力的取水许可证许可水量作为主要依据，随着人们 法律意识和水平的提高，长此以往，黄河主管部门当被告的可能性并不是没有。
3.3.3 适应市场经济要求的水资源有偿使用制度尚未建立，供水工程水费尚未按《水利产业政策》的要求完全到位，流域机构水资源费和水污染补偿费尚未开征，超计划用水加价收费一直未能实施。
3.4 管理队伍专业知识缺乏
　　山东局水政水资源部门现有水政资源管理人员多为从其他岗位调剂人员，水资源管理专业人员很少，专业知识缺乏，不适应水资源管理的形势需要。

4 对策与建议

4.1 建议上级加大工作力度，争取尽快出台《黄河法》、《黄河水资源管理与保护条例》；促成国家尽快修改《水法》、《水污染防治法》，以解决流域机构的行政执法主体资格问题，赋予流域机构及其所属各级管理机构行政处罚权和行政监督权，明确执法主体地位。
4.2 理顺黄河水资源管理的内外部关系。首先，要通过立法途径，明确黄河水资源管理的事权，建立在流域统一管理的前提下，实行流域机构与地方水行政主管部门相结合的水资源管理体制，做到流域管理与区域管理管理职责明确，关系协调，管理到位，监督有效。其次，黄河内部水政和工管等部门间要加强联系，及时沟通信息，当前急需把取水许可和水量调度有机结合起来，明确水资源统一管理和调度的主管部门，划分责任，明确事权。
4.3 综合利用行政、经济、法律和技术等手段管理黄河水资源。
4.3.1 要按照《水利产业政策》确定的“水利工程供水价格应按照成本补偿、合理收益、优质优价、公平负担的原则判定，其构成为供水成本、费用、税金和利润”原则，逐步调整供水工程水价，发挥供水工程的综合效益，促进黄河供水产业的健康发展。
4.3.2 在国家《水资源费征收管理办法》出台前，考虑到黄河水资源目前的紧缺状况，建议国家考虑授权黄委首先在黄河干流开征黄河水资源费，变黄河水资源的无偿使用为有偿使用。
4.3.3 建立超计划用水累进加价收费制度。对超计划用水的省区和用户，累进加收水费和水资源费。
4.3.4 保护黄河水质，严格控制新设排污口，实行污水排放许可制度。
4.4 对地方建管的小型扬水站，建议采取有效措施，把该收的水费尽快收上来。
4.5 加大人员培训力度，努力提高水资源管理人员素质。建议各级有计划地对基层管理人员加大培训力度，逐步建立起一支懂技术、业务熟、索质高的水资源管理队伍。