我国城市污水处理厂转制的必要性

黎永育
（广州市市政污水处理总厂，广东广州 510655）

　　摘　要：结合我国城市污水处理厂现状，指出了现行管理、运营体制的缺陷及其转制的必要性，并从设施建设和运行管理的角度提出了具体的转制思路。
　　关键词：城市污水处理厂；运行管理；成本分析?
　　中图分类号：X505
　　文献标识码：B
　　文章编号：1000-4602(2002)08-0020-03

1我国城市污水处理厂现状

1.1 污水厂概况
　　目前全国的城市污水处理率约为18.6%，处理总量达2060×10⁴m³/d，城市污水处理厂约有200多座，其规模以及处理工艺各有不同，部分污水厂概况见表1。

表1 部分污水厂概况? 污水厂 设计规模(10⁴m³/d) 处理深度 处理工艺 建设投资(万元) 运行成本(元/m³) 自筹 国外贷、赠款 国内贷款 合计 北京高碑店 100 二级 活性污泥法 　 　 　 164400 0.34 天津纪庄子 26 二级 活性污泥法 8672 　 　 8672 0.27 沈阳市北部 40 二级 活性污泥法及A/O法 500 11200 48000 59700 0.42 南京江心洲 26 一级 物理沉淀 7620 1855 5000 14475 0.30 杭州四堡 40 二级 A/O法 45100 　 　 45100 0.45 广州猎德 22(一期) 二级 活性污泥法及AB法 10000 　 120000 130000 0.47 深圳滨河 30 二级 活性污泥法及AB法 31065 2235 　 33300 0.42 淄博市 14 二级 活性污泥法及AB法 12036 5009 2055 19100 0.33 合肥王小郢 15 二级 氧化沟 13872 4470 　 18342 0.34 厦门市 3.7 二级 活性污泥法 3835 165 　 4000 0.67 青岛海泊河 12 二级 AB法 3835 10 815 　 13900 0.51 上海北郊 2 二级 活性污泥法 1170 　 　 1170 0.99

1.2 转制的必要性
　　目前，以华北、东北、华南地区的大中型污水处理厂为代表的绝大部分城市污水处理厂都是由国家财政全额拨款的事业单位，这种以计划经济体制作基础的财政分配方式在一定的条件下对保障社会事业起到了积极作用，但市场经济的发展给这种运行机制带来了较大的冲击。 ?
　　① 环保意识薄弱?
　　在过去的几十年中，由于我国环保意识不强而忽视了污水处理厂的建设，以致严重地破坏了生态环境并阻碍了经济发展，损害了我国的国际形象。
　　如1993年北京以两票之差失去了2000年奥运会主办权，其主要原因就是北京的水污染问题。然而，当时北京在全国城市中的污水处理率已比较高(达21.4%)，而全国城市的平均污水处理率还不到8%，如广州仅有1座处理量为15×104m3/d的污水处理厂，污水处理率仅为9.5%。?
　　② 现行体制缺陷?
　　a建设投资主体单一，无论是新增投资还是更新改造均基本依赖于财政拨款；
　　b缺乏竞争、管理僵化、冗员严重、工作效率低，其根源在于计划经济管理模式限制了人们的改革思路和对竞争机制的真正认识；
　　c由于对财政资金缺乏监控，容易产生浪费现象，污水处理厂的运行经费核拨大多都是参照往年的运行情况来确定，因此各污水厂为了保证次年的充足经费，必然产生一种“今年不多用，明年就吃亏”的心理，这是监控体制问题的症结所在。?
　　③ 财务制度不完善?
　　城市污水处理厂是生产有形产品的特殊行业，实质上是以污水为生产对象，以处理后出水为产品。尽管此行业一直是以社会效益作为生产成果的衡量标准，但实际上是创造了有形的社会财富。所以，如果完全照搬事业单位会计制度显然不符合实际需要。?
　　然而有不同观点认为：污水处理厂不能以企业利润为目的，若实行企业化管理就会最大化地追求企业利润，这容易导致社会效益的失衡而不利于社会公共事业的发展。?
　　事实上，目前的城市污水处理厂普遍都以收付实现制为会计核算的基础，因没有计提折旧、成本核算而不能全面有效地将资产、负债、权益等经济关系反映出来。城市污水处理厂尽管不是以营利为目的，但同样需要树立经济效益和市场竞争观念，要在全面有效的监管制度下做到社会效益和经济效益的统一。

2 转制思路

2.1 设施建设?
　　① 投资来源?
　　我国目前的城市污水处理率与西方发达国家(处理率＞45%)相比差距较大，所以要刻不容缓地加大城市污水处理厂的建设力度。许多大城市已意识到这一点，例如北京为举办2008年绿色奥运已计划投资240亿元治水，到2007年污水处理率将达到90%、处理量达270×10⁴m³/d；广州为创建国家级的卫生文明城市，将再投入55亿元建设污水处理项目，至2004年污水处理率也将达到65%、处理量达160×10⁴m³/d，但是这样庞大的建设资金只靠地方财 政拨款是不够的，因此拓展筹资渠道非常必要。?
　　a?民间资本?
　　民间资本的投入最直接的就是股票和债券发行的投入方式。在证券市场具有环保概念又是政府重点扶持的股票，往往是人们最热衷选择的对象。将市政债券用于城市基础设施建设国外已有100多年的经验，美国也是世界上发行市政债券最多的国家，发行市政债券量约为3000亿美元/a，总存量为1.5×10⁴亿美元，占整个债券市场的14%。?
　　b?吸引外资?
　　据世界银行统计，目前发展中国家引进外国资本用于基础设施的投资占总投资的12%，但我国仅为7.2%。因此必须营造良好的投资环境以吸引更多的外资。上海、福建、广东等省市在近几年的高速公路、桥梁、电力通信等高效益的基础设施建设项目上的外资投入有很大增长，但对于竞争性和排他性较弱的污水处理工程，由于投资额大、回收期长，外商对投资回报和投资风险有较大的顾虑。因此，要吸引外资就必须按国际惯例办事，兑现承诺、提高投资人的投资回报并减小投资风险。?
　　c?银行融资?
　　广州猎德污水处理工程项目(一期)的总投资为13亿元，处理量为22×10⁴m³/d。该工程投资是市政府以市建设投资公司的名义向国家开发银行贷款的，本息归还由政府承担，这种形式既减轻了地方财政压力，又缓和了污水处理的需求矛盾。?
　　② 建设规模?
　　目前在我国的684座城市中，污水处理厂的建设集中在80多个城市，近600多个城市没有污水处理厂。从污水处理厂的建设和运行两个方面来考察，建设大型污水处理厂(处理量＞20×10⁴m³/d)是比较符合经济原则的。例如，广州市区原计划在2010年前要建设10座污水处理厂，污水处理率将要达到60%以上，但后来经专家论证决定以建4～5座为宜，这样可节省建设费用和城市用地，但前提是要搞好河涌截污和排水管网延伸工程的衔接以便将污水集中处理。目前，广州市区仅有2座污水处理厂(处理量为55×10⁴m³/d)，计划在未来两年内扩容至110×10⁴m³/d，同时再新建两座处理量共计50×10⁴m³/d的污水处理厂。该项工程的实施将比原计划节省建设资金30%，节约污水处理运行费用约22%。?
2.2 运行管理
　　① 有许多污水处理厂的产权不清，其主要原因是工程竣工后虽已交付使用多年，但仍没有工程验收，致使资产未能在帐面上形成。这种现象既不利于污水处理厂转制工作的进行又令转制后的企业无法准确地核算成本或获取有效的财务信息。?
　　② 建立充分的市场竞争机制以使污水处理厂摆脱行政垄断，其主要的目的是：能够自觉地形成自我约束机制以加强企业内部管理，提高生产效率，降低成本费用。?
　　a?城市污水处理厂运行管理的招标承包将以跨地区、跨行业的形式出现。招标承包就是在健康的市场竞争中按照优胜劣汰的规则来实现运营成本的控制并提高经济效益，这是污水处理厂摆脱旧体制束缚、迈向现代企业经营机制的转折点。?
　　b?明晰产权是城市污水处理厂转制的重要环节。只有建立明晰的产权关系才能使产权所有者和经营管理者分离并真正实施投资组织制度和经营组织制度，这是企业管理体制的重要特征。?
　　c?城市污水处理厂的财务管理必须以成本控制为中心。污水处理厂的转制出发点就是降低污水处理的运行成本。据调查，华东20多家污水处理厂均没有进行成本核算(即使核算了成本也均未含折旧)。要控制运行成本就必须在财务管理上有突破性的改革，必须以权责发生制为会计核算基础，计提固定资产折旧并以目标成本的概念来规范有关成本项目，在自我约束的竞争机制下节能降耗，减少冗员，提高生产效率是控制成本的主要手段。转制后的城市污水处理厂在承担政府下达的任务时，其运营收入就是依据竞投后的契约标准由政府予以补贴，超支自负、结余自留。
　　d?政府管制必须以维护有效竞争为前提。城市污水处理厂引入竞争机制后，要保持企业利益和社会利益的相对平衡就必须以维护其公平竞争为前提，只有明晰产权关系、确立国有资产授权经营、确保企业收支平衡的定价策略和财政补贴措施，并且利用行业拍卖机制来选择生产运营者，才能促使生产运营者不断提高自身素质和市场竞争能力。

参考文献：

　　［1］周斌.华东地区城市污水处理厂运行成本分析［J］.中国给水排水，2001，17(8)：29-30.

---

　　电　话：(020)38890319?
　　收稿日期：2002-02-11