完善城市水价机制的若干问题

张锦华
(沈阳市委党校， 辽宁 沈阳 110036)

　　摘要： 就完善我国城市水价机制从四个方面进行了探讨，建议明确政府和供水企业的职责及相互关系，建立供水成本评价体系和约束机制，确定投资的合理回报率和企业的净资产利润率，落实产业政策和提供宏观支持。
　　关键词：水价；完善机制；水管理
　　中图分类号：TU991.6
　　文献标识码：B
　　文章编号：1000-4602(2000)01-0033-03

　　建立和完善城市供水价格形成机制，使水价的制定、调整和管理真正走上科学化、合理化、规范化和法制化的轨道，城市政府、供水企业和国家有关部门应在深化改革的过程中，着力解决和处理以下主要问题。

1 明确政府和供水企业的职责及相互关系

　　按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的目标和原则，基于城市供水的产业特性，政府对供水企业的管理职能，大体上可以包括不同于其他产业的五个主要方面。一是管体制，确认供水企业的市场主体地位并授予其对供水设施的资产专营权；确立供水企业“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的机制模式，并为企业转换机制提供必要条件和行政支持。二是管规划，以城市总体规划为依据，审定批准城市供水发展规划和开发建设项目，并就其实施给予水资源及其他资源利用方面的行政支持与协调。三是管水价，以保证供水企业自我发展、循环为目标，建立科学合理的水价形成机制，审定水价和调整水价。在由于受各种因素限制水价不能调整到位的情况下，对供水企业的正常经营与发展给予相应补贴。四是管服务，针对供水企业生产服务的社会性，从城市和居民的整体利益出发，对供水企业规定水质、水压、供水可靠性、服务及时性等标准，并施行考核监督。五是管法制，制定城市供水行政规章，推动相关地方立法；对供水与用水两方面实施行政执法，促进依法管理城市供水事业。
　　供水企业的职责则主要是按照已确立的经营机制模式、服务标准，以及价格、规划、立法等 条件，本着“四自”原则，具体组织城市供水设施及其资产的运营。依靠企业自我激励和约束机制，力求提高效率，降低成本，节约费用，创造尽可能多的利润和积累。在资产保值基础上，按城市规划和实际发展组织供水设施开发建设，确保并承诺以充沛的水量、足够的水压、优良的水质和及时的维修，为城市和居民提供优质服务，满足用水需求的持续增长。
　　在经过上述界定和确认的基础上，有必要在政府与供水企业之间建立一种契约关系，即双方签订长期或定期合同，明确各自权力和责任，变行政管理为合同约束。这样，有关的界定和确认才有可能付诸实施，或者说这是建立规范、合理的水价形成机制的前提和基础。

2 确立供水成本评价体系和约束机制

　　自来水这种商品，由于它及其生产企业固有的特殊性，没有一个社会平均成本可作为参照和比较，它的成本和费用往往难以实现市场评价和约束。正确的选择应当是科学地确认供水企业的合理成本和费用，以此作为确定水价的基础，反过来用合理水价约束企业从实际成本向合理成本靠近，以提高盈利水平，这是研究水价形成机制的关键所在。
　　供水企业的合理成本和费用，实际上应当称作现阶段或某一时期的必要成本和费用，它会随生产技术水平和社会经济条件的变化而变动。在国内各城市供水企业中，水平有高有低，而且由于城市地理、规模、水资源条件、产业结构和经济技术发展水平及供水企业生产工艺上的差异，其成本和费用很少有可比性，很难通过全国或地方统一标准和定额进行评价和约束。就某一个供水企业而言，可行的办法应当是由政府组织技术、经济、劳动、财政、物价、审计等部门及有关专家，对其现实成本和费用进行经济技术分析与评价。根据企业实际和阶段性发展的可能，具体核定自来水生产、销售、供水服务等环节的劳动力、动力、材料、资金、费用的消耗与占用及产销差率、管网漏失率等必要合理的指标或标准，据以认定企业在限定阶段的目标成本或必要的合理成本，以此作为核定水价的依据。?

3 确定投资的合理回报率和企业净资产利润率

　　商品价格的构成一般包括成本、费用、税金和利润四个要素。就城市供水的价格而言，在其成本、费用、税赋相对确定的情况下，定价的关键就在于确定怎样的利润水平。基于供水企业及其自来水产品的特殊性，既然政府定价是必须的，那么它其中包含的利润水平当然也必须由政府确认，这是毫无疑义的。问题的焦点是供水企业必要和合理的利润水平应该如何确认。
　　诚然，自来水的价格及其所体现的利润水平，必然要限制在政府认可、社会和居民可以承受的合理限度内，同时也应考虑到这种合理水平也是供水企业正常运营和自我发展所必须的。这种必须主要应包含三个方面：一是对城市供水设施开发建设投资的回报率水平，不应低于社会固定资产 投 资收益的平均水平；二是供水企业通过利润积累所形成资本公积应该基本满足与城市发展相适应的供水设施开发建设的投资需求；三是供水企业的公益公积人均占有不应与社会其他企业有过大差距。把这三个方面归结起来，可以认定供水企业保持一个净资产利润率的合理水平。
　　具体到不同城市，对其供水企业规定怎样的利润率水平，应当结合本地实际情况，综合考虑 城市经济社会发展对用水需求的增长强度、城市供水设施开发建设规划项目投资预期、城市企业员工的一般 公益水平和居民收入状况等因素。同时根据政府对供水企业规定的经营范围和投资责任，选 择不同的净资产利润率档次，让供水企业自行运营和发展。对于由城市供水企业承担供水设施运营发展的全部责任、实行自我发展循环体制的，其净资产利润率应当达到8%～12%的水平；对由城市政府承担供水设施开发建设投资，供水企业只负责设施运 营的，其净资产利润率一般以维持在3%左右为宜，最高也不应超过6%的水平。

4 落实产业政策和提供宏观支持

　　城市供水企业是为城市和居民提供用水服务的公共行业。它的宗旨应当是“以尽可能少的水 资源开采量，尽可能少的资产和劳动力占用，最低的成本费用，最大限度地满足城市用水及其发展需求。”而不能以赢利最大化为目的。国家和政府对供水企业的产业政策，无疑应当推动和约束它实现这样的宗旨，使政策导向与这种宗旨相一致，并与对待一般竞争性企业有所区别。从目前看，国家对待城市供水企业在使用税收、信贷等经济手段上，几乎与对待其他企业无异，并没有真正在产业政策上体现引导、支持和扶植，以至多数供水企业发展乏力，经营困难。?
　　税收是国家实施产业政策的一种最为直接有效的经济手段，两者的取向是一致的。那么对城市供水企业的税收政策如何调整才能够体现国家的产业政策，就成为必须加以研究的现实课题。从对供水企业应当支持扶植的角度分析，总的取向应当是减轻税赋，在具体税种和税率上加以体现。首先是增值税，目前按自来水销售收入的6%征收，而且不扣除进项税。这与国家税制改革前相比，供水企业实际税赋增加了一倍，有必要减征到以前的水平。其次是企业所得税，目前执行的税率是同所有企业一致的。鉴于供水企业的基础性和公共性以及长期依赖政府投资的特点和实际，从提高其自我发展能力的目的出发，有必要明确对供水企业免征所得税或采取全额退税的政策。第三是土地税和投资方向调节税，按规定应当明确执行零税率。第四是资源税，供水企业对水资源的开发利用，目前普遍执行的是有偿收费，各地标准不一，管理也不规范。应当认为，这项税收对于约束企业提高水资源开发利用效率，促进节约水资源是有巨大作用的，应当确立这一税种，并制定适当税收标准，强化它的制约作用。?
　　可以认为，减轻供水企业税赋，对其提高自我发展的投资能力是一种支持和扶植，但它的作用绝非仅此。更重要的是通过减免税收，降低它在水价构成中的份量，从而降低对水价调整到位的幅度，有利于解决上调水价与社会居民承受能力的矛盾，对合理水价的形成乃至转换供水企业经营机制，最终实现自我发展循环，都是一种有力的推进。从政府财政的角度看，减免征税必然要减少当前财政收入，但由于供水企业通过合理水价到位的激励和约束，在提高效率、降低成本、增加盈利和积累所形成的自我投资能力，以至因此而减少对政府投资补贴的依赖，必然会远远超过财政收入所减少的数额。从长期发展看，这种政策选择无疑是正确的。?

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收稿日期： 1999-09-22