关于加快水利生态环境综合治理的思考

　　建设生态水系，是当前水利工作的热点和难点问题之一。生态水系资源作为重要战略资源，对经济社会的影响日益突出。以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，是党的十七大提出的建设生态文明的一项重要内容。正确认识水系水环境特性和开发利用，是实现区域水资源可持续利用的前提，是合理节约、有效保护、开发水资源的科学基础。

　　一、存在的问题和不足

　　1、旱涝灾害频繁。以湖北房县为例，由于全县大小河流纵横交错，且山势高险，水流落差大，洪水凶猛，造成洪涝灾害的危害性比平川地区严重。特别是1964年和1975年8月发生的特大洪水，给房县经济带来了巨大损失，同时房县还存在旱灾问题。据气象资料分析，两年一遇保证率下连续干旱天数为116天，极不利于农作物生长。1997年遭遇百年不遇特大旱灾，72座水库干涸见底，410条5平方公里以上的河流断流，受旱面积达60万亩。

　　2、水体污染。房县水系环境质量总体上保持在国家Ⅱ类水质标准以内，但局部水系河段，在某个阶段污染发展的速度和污染程度严重。形势严峻。其污染源主要有三个方面：一是工业污水，特别是黄磷、黄姜水解物厂排放污染物的总磷、CODcr以及高猛酸盐、氨氮严重超标。二是县城生活污水直排入河。三是农业面源污染。

　　3、病险水库隐患多。全县小(一)小(二)型水库均存在不同程度的安全问题，其中三类病库10座，二类病库7座，一类病库55座。目前，全县还有7座小(一)型、59座小(二)型水库需要除险加固。

　　4、中小河流防洪任务重。全县中小河流87.3%防洪工程防洪标准只能达到3年一遇，25.2%的堤防工程只有两年一遇防洪标准。因缺少中小河流治理投资来源，堤防工程建设维护难以落到实处。

　　5、山洪地质灾害防御力量薄弱。由于我县山洪地质灾害防治预警系统起步较晚，观测设施硬件建设不足，难以达到提前防范山洪地质灾害发生的目的。

　　6、水土流失面积大。由于历史形成的原因，全县水土流失面积1200多平方公里。其中中度流失面积678.59平方公里，占流失面积的31.74%，强度流失面积672.3平方公里，占流失面积的31.44%。水土流失，使大量泥沙淤积到河流，水含沙量越来越高，直接影响水资源的开发利用。

　　二、“十二五”期工作展望

　　(一)具体目标

　　1、综合治理马栏河、堵河、北河等三大河流，长391.8公里，保护人口安全7.1万人，耕地5.8万亩。

　　2、建立健全山洪灾害预警系统和山洪灾害防治体系建设，滑坡体治理范围达90%，城区集镇防洪工程防洪标准分别提高到50年和20年一遇标准。

　　3、加强水资源的保护与利用工作，实现限污减排80%，水功能区治污达标率达95%，水源地一级水质达标率85%，一二级水质达标率95%。加固中小型水库66座，1628口农村塘堰除险10%以上，疏通排水沟365公里。解决17.48万人口饮水问题，新修、维修六大万亩灌区渠道815.93公里，防渗处理率在现有13.3%的基础上达到62%，新增、改善灌溉面积18.98万亩。兴建重点水源工程30座，新增库容6578.4万立方，其中中型水库3座，库容4769.3万立方。

　　4、加大水土保持于生态修复力度。继续加大31条小流域水土综合治理力度，治理水土流失面积261平方公里，水土流失治理率达12.16%，林草植被由51.07%提高到75%。加大对河流、库区、湿地、草坡草地的保护，对“四荒资源综合治理与开发。

　　(二)工作重点

　　针对全县农村水利发展现状，坚持“四为主、四突出”。即以“基本农田灌溉”为主，确保抗旱保丰收;以人口密集区“防洪安全”为主，实现减灾排涝;以农村“饮水安全”为主，解决饮水难的现状;以“流域生态建设”为主，努力实现生态环境持续好转;突出“渠系配套”工程，增强防渗节水能力，提高水利用系数;突出“水库整险加固”、适当新建水利死角地带的蓄水工程，扩大灌溉面积;突出“小流域综合治理”，最大限度的减少水土流失;突出“中小河流治理”和“重点水源工程”建设，促进农业可持续发展。

　　1、实施城乡供水安全保障工程。到2020年，建成方家畈、龙洞口、范家垭3座中型水库，庄家河、武禹河、中华沟等27座小(一)和小(二)型水库，新增供水6578.4万立方。到2013年，建设城乡集中供水工程132处，解决20个乡镇17.48万农村缺水人口饮水问题，确保全县32.32万缺水人口饮水率达到100%。把农村小型饮水工程改造转变成建设集镇供水、中心城镇供水工程，形成城区、集镇、农村供水网络全覆盖，进一步提高城乡群众生活和工农业用水保障能力。

　　2、实施农村水利基础设施工程。抢抓国家扶持农村水利基础设施建设优惠政策的机遇，快速推进“小型农田水利重点县建设”，5至10年，完成汪家河、谭家湾、关门山等六大万亩灌区工程的新建与续建配套任务，新修、防渗处理高效节水农渠、斗渠1995.58公里，大力发展滴灌、微灌、喷灌、管灌等节水灌溉技术，新(改)增灌溉面积18.98万亩，水的利用率提高到85%。

　　3、实施防灾减灾体系工程。加强城乡堤防工程建设。5至10年，完成延伸小河、军店河城区堤防工程25公里，加固集镇河堤391.8公里。通过中小河流综合治理，确保城区、集镇防洪工程防洪标准分别达20年和50年一遇。全力推进病险水库除险加固工程建设。加固中小型水库66座，除险加固塘堰200口，疏通排洪沟365公里。建立山洪灾害防治体系。积极争取山洪灾害防治试点项目和农村河道整治项目，在黄龙库区68处滑坡体、两座中型水库滑落浸渍区设置定点监测点，滑坡体防治范围达90%，水库和20个乡镇雨水情观测达到100%。

　　4、实施水土保持和生态保护工程。继续抓好丹江口库区房县水土治理项目和“长治”水土治理项目建设，全面开展坡耕地整治工作，推进马栏河流域、北河、黄龙滩库区沿岸31条小流域水土治理，重点加强城区和20个乡镇人口集中区地表水保护与治理，对马栏河、西河、三道河、盘峪河入河口主要污染物实现严格的总量控制，防治水污染。大力推进水电新农村电气化县建设，继续扩大小水电代燃料工程规模。全县河流、水库水生态环境状况得到进一步改善，水功能区主要水质指标达标率提高到95%。水土流失综合治理体系初步建立，新增水土流失综合治理面积487.3平方公里。

　　三、加快水土生态环境治理的措施

　　(一)建立水利投入稳定增长机制。一是依托项目增加水利投入。坚持实施项目推进战略，按照“抓好在建项目、争取批复待批项目、尽快上报规划项目、积极储备后续项目”的原则，将水利项目争取工作纳入县委、县政府的重要工作来抓，落实专班、前期经费，保障水利项目争取工作顺利推进，确保每年争取项目资金8000万元以上。二是依托政府增加水利投入。要把水利作为财政投入的重点之一。力争今后10年全县水利年平均投入比2010年高出一倍。大幅度增加县财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，建设用地占用水利工程的补偿，必须专款专用于水利建设。将上级返还的水资源费、防汛费、水土保持设施补偿费等政府基金和规费，按规定用途全部用于水利建设。三是依托民资增加水利投入。坚持“谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，鼓励和吸引社会资金，以独资、合资、承包、租赁、股份合作等方式改善水利投资结构，形成多元化投资水利建设的投入机制。四是依托“一事一议”、受益农户自筹的形式，筹集水利建设资金。

　　(二)加强水环境防御与整治工作。根据全县水资源利用综合规划，建立行政区域地表水用水总量、地下水可采总量、水功能区纳污总量和取水户用水总量控制体系。重点加强城区和20个乡镇(场)人口集中区地表水保护与治理，防治水污染。把城区和20个乡镇(场)重点中小河流治理作为民生水利的重要内容，加大投入，加快治理。要以洪涝灾害发生频率高、灾害损失严重、沿岸需要保护的城镇、乡村人口、耕地较多的河流河段作为治理重点，逐步提高城区和集镇堤防工程的防洪能力。坚决防止盲目提高标准，侵占河道，造成行洪不畅，导致人员伤亡和灾害损失。要狠抓项目建设和资金管理，积极落实建设资金，不断提高中小河流防洪能力，全面开展山洪灾害防治工作，在姚坪、中坝、万峪、青峰、沙河、榔口等乡镇山洪灾害频发地区，加快建成以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合的防灾减灾体系，通过加强监测预报、发布预警信息、及时转移避险、建立群测群防体系等措施，最大程度的减少山洪灾害造成的人员伤亡。

　　(三)改革水土生态环境治理体制机制。完善水资源管理体制。转变县水利部门职能职责，由现在的水利水电局转换为水务局，以强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。继续推进水价改革，合理调整城区居民用水价格，稳步推进阶梯式水价制度。农业用水价格按补偿供水成本的原则，由物价主管部门会同水行政主管部门核定，由水利工程管理单位收取。建立健全水权管理与转让制度，大力培育水市场。鼓励运用市场手段发展城乡供水业，逐步建立起政府宏观调控、企业自主经营、用水户参与管理的新型运行模式。建立并推广用水者协会等农民用水合作组织，让农民直接参与生活用水和农业生产用水的管理与监督。强化水利工程建设市场监管和水行政主管部门对工程质量的监督管理，健全工程质量行政领导人责任制、项目法人责任制、参建单位领导人责任制等质量责任制度。切实转变水利工程“重建轻管”观念，落实水利工程维修和管理经费。

　　(四)加强依法行政工作。通过政府组织、舆论导向、教育介入等多种形式，大力宣传水法律法规和水利产业政策。按照水利执法“四制”的要求，加强水利执法队伍的自身建设，规范执法行为，提高执法水平。充分发挥人大的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督和广大群众的自觉监督作用，加大水行政治理和水行政执法力度，严格水行政审批制度，规范全县的水事活动和建设行为，特别是要进一步加大规范河道采砂秩序，依法从重、从快处理非法采砂案件，努力维护正常的水事秩序。为加快推进县域经济社会和水利事业发展提供良好的法制环境。根据水事违法活动的特点和趋势，针对河道设障、非法采砂、非法取水、非法设置入河排污口等重点水事违法活动，组织开展专项执法行动，保障水法律法规的有效实施。加大水资源监管和水土流失治理力度，以确保南水北调水源区的工程治理工作落到实处，大力开展违规小水电站的清理整顿工作，切实改善水生态环境。

　　四、对策与建议

　　(一)建立生态水系的前景分析

　　一是从全国环境看：党中央、国务院提出的坚持以人为本，保护环境，实现人与自然和谐相处的理念正深入人心，对水系水质的治理与预防力度进一步加大，保护国家南水北调中线工程水源区，为房县争取更多的治理水污染项目、资金，营造了一个广阔的平台。

　　二是从省内环境看：房县是国家水利部水利定点扶贫县，省委决定加快包括十堰在内的鄂西、鄂西北27个县(市)开发步伐，并乘势搭载西部大开发，中部崛起的列车，给建设生态水系注入了新的活力。

　　三是从县内环境看：县委、县政府高度重视建设生态水系工作，水利建设投入幅度增长明显，环境执法更加有力，水资源统一管理得到规范，实行水体排污总量控制工作逐步迈入正轨化。群众节水意识不断增强，人均占有水资源明显高于全国人均占有水资源的总量。

　　(二)建立生态水系的对策与建议

　　1、加强水系资源综合规划，实现水资源合理开发和科学管理

　　根据房县水系生态环境保护、利用、污染现状，为全面实现水系资源可持续利用，在规划中重点解决以下突出矛盾：一是水资源相对紧缺与用水效率低下的矛盾;二是水污染严重与污染防治滞后的矛盾;三是洪涝灾害频发与防洪标准偏低的矛盾;四是水体调节功能不强与水环境不断恶化矛盾。

　　水资源综合规划必须展望前景，坚持中、短期计划为主线，明晰建设生态水系总纲。通过水系水质、水量评价确定流域水资源可利用量，分析水资源和水环境的水载能力，摸清水资源家底，在客观分析水资源数量和质量现状的基础上，根据县域经济社会发展的要求，全面制定全县水资源综合规划方案，包括水资源保护规划、节约用水规划、优化配置及实施方案等，为水权分配和水资源管理奠定基础。

　　在设计规划中，要针对四大水系开发利用、水质污染程度及污染面，做出科学设想。即对南河水系环境实行预防与治理为主，有效控制排污废水总量，洁净水质;对堵河、官山河水系沿岸采取绿化，恢复植被，防止水土流失，并制定科学合理的用水、管水措施;对北河水系主要突出开发利用的价值。同时提出解决上述问题的技术措施、财政投入、项目争取、优惠政策和管理制度框架等。

　　2、准确定位水行政主管部门在水资源管理中角色，充分发挥“有为”作用

　　建设生态水系，政府描绘蓝图，水行政主管部门担当具体实施规划的责任，并正确把握自己的角色，明确主要职责。具体来说，主要体现以下四个方面：

　　一是抓水权管理。房县水权管理体制不尽完善。理论上水权归国家所有，政府、水行政主管部门代表国家负责水资源统一管理和监督。但实质上，水资源开发利用各自为政的现象并没有根本改变。强化生态水系建设，必须建立符合房县实际的水权管制度框架。具体来说：一要科学地界定水权、明晰水权。明晰水权要体现可持续发展和利用效益的原则，要明确水权的归属和取得水权的条件，同时明确水权的计量方式。通过界定水权，明确水资源使用者和管理者的权利和义务，提高单位水资源的配置效率。

　　抓好水资源产权的初始分配。要根据各水系水环境承载能力统筹兼顾，使水资源产权分配首先满足生活需要，在此基础上再分配至其他行业，实现“以需定供”到“以供定需”的转变;其次，实行取水许可制度，由县水行政主管部门对全县水资源统一规划、统一调度、统一发放取水许可证和征收水资源费、水费。

　　二是抓水量管理。供水安全问题，仍然是农村经济发展的制约“瓶颈”。水行政主管部门必须切实抓好水量管理，使水资源与经济社会保持协调发展，进一步提高水分配的科学性。根据水资源的实际承载能力，针对水系沿岸人口和社会发展需要，制定相对合理的年度水量分配方案和紧急情况下的水量调度预案。

　　三是抓水质管理。随着城市化、工业化进程的加快，房县水环境特别是马栏河流域水环境污染日益严重，饮用水安全受到威胁。对此，今后要搞好水功能区划，按照水功区对水质的要求和水体的净化能力，核定水系、水域的纳污能力，限制排污总量，确保水系原水水质要达到地表水Ⅱ类以上标准。

　　3、突出治水，系统推进小流域治理

　　治水包括三个方面：一是要建立生产用地的坡面径流调控体系，提高坡面径流水资源的利用率。二要整治水库、塘堰。水库、塘堰是房县20个乡镇(场)保证基本农田稳产高产，从而使群众不再陡坡开荒种粮的重要基础设施，但目前大多数淤塞、大坝渗漏严重，险象环生，不能发挥其应有的效益。因此将塘堰整治纳入小流域治理范畴，清淤堵漏，疏通涵管，恢复应有功能。三是整治溪沟。目前，全县小流域的防洪标准普遍较低，洪旱灾害频发。因此，在不降低流域区防洪工程行洪能力和安全的前提下，积极兴修或适当加高加固溪堤，疏浚河道，提高防御洪水标准，保护山下农田，促进坡耕地退耕还林或自然修复，进一步减少向水系排水的排沙含量。在“对应治理”思路下，主要通过发展薪炭林、封山禁牧来解决增加植被面积问题;在“条件建设”思路下，将通过建设沼气池、节柴灶、以电代炊，发展舍饲养畜的方式来满足相应的要求。

　　4、加大建设生态水系投入，促进人与自然和谐

　　在积极争取国家财政扶持、项目资金的基础上，采取县、乡财政按比例分摊，自筹资金，排污工企业实行自我排放、自我结合原则。优化政策，吸纳民间资本投入水污染防治项目工程建设。为降低治污成本，提高防治成果，以建立新型工业园区为依托，将排污企业排放的污水、废水集中净化处理。引进最新治污技改项目两个，确保房县辖区堵河水系、南河水系、北河水系主要水质指标达到GB3838—2002Ⅱ类水质标准;县水厂取水口上游5公里内，下游至榔口大桥马栏河段水质指标达到上述相同标准。

　　5、强化执法监督职能，保护生态水系

　　一是加强监督执法队伍建设和能力建设。执法队伍建设是能否贯彻好《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等水行政法法规的组织保障。必须要有一支关系顺畅、组织严密、纪律严明、运行有力的专职执法队伍，并且要把他建设成一支思想好、业务精、作风正、素质高的队伍。要定期组织培训，严格执行考核上岗的录用制度，建立各项执法责任制，提高素质，提高服务质量和水平;要加强管理和思想教育，依法持证上岗，树立良好执法形象，防止执法腐败，树立服务意识，文明执法，在执法中服务，在服务中守法;要加强监督执法机构建设，保证监督执法活动有稳定充足的经费来源，加强监督执法队伍的装备;要完善技术规程规范，积极引进推广适用技术，提高服务的技术水平。只有这样，才能依法行政，更好地服务于房县经济建设。

　　二是继续开展监督执法规范化建设工作。水行政执法监督工作是一项政策性很强的工作，涉及面宽、影响广泛，必须规范管理，要把规范化建设作为一项长期工作来抓，不断提高执法效率和执法水平，减少执法的随意性，树立良好的执法形象。通过规范化建设，做到：执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四合法”;水土保持方案审查审批工作公开、透明、高效，保证公众的知情、参与和监督权;行政执法文书和档案资料标准化;执法检查经常化、制度化;继续规范开发建设项目水土保持“三同时”制度，按程序严格把关，对有法不依的单位和个人，要依法严肃查处;水土流失防治费和水土保持补偿费的收缴和使用管理，严格按国家规定执行收支两条线和专款专用。

　　三是科学开发利用水系水量，充分发挥水资源效益。按照“流域、梯级、滚动、综合”的要求，对水资源开发进一步优化，建立和规范房县水电开发许可制度。在水电项目建设过程中，必须实行工程“四制”，即项目法人制，合同管理制，招投标制，工程建设监理制，扭转全县水资源利用、开发多头签约现象。认真贯彻执行《水法》，实行水资源统一管理，即由县水行政主管部门具体负责全县水资源管理与监督工作，禁止无序开发与掠夺开发。县水行政主管部门应按照有关程序，对开发商的资格、资信和资质进行审查，对所签订开发协议进行全面清理，对项目重新界定开工和投产时间。不能按时开工的要终止协议，超过开发时间的，根据水利部出台的政策，县政府依法将水电资源开发权转移其他投资商。

　　四是妥善解决好水利水电工程建设带来的生态环境问题。水利水电工程建设产生了巨大的社会经济效益，同时也给多方面的生态环境造成了影响，需要高度重视，妥善解决。移民安置问题，应根据移民安置的环境容量，因地制宜、科学合理、实事求是地制定好前期安置规划，并深入研究后期扶持方案，正确处理好后期扶持与移民自力更、艰苦创业的关系，努力实现库区经济社会发展与生态环境保护相协调。水系泥沙问题。要利用先进技术加强原型观测，实时掌握泥沙冲淤的动态变化。工程的调度不仅要考虑防洪、发电、航运，而且要考虑调沙，通过合理的调度，即延长工程寿命，又减少对下游的冲淤影响。对鱼类和水生生物的影响问题。要充分考虑对鱼类和水生生物多样性影响的问题。采取必要的工程措施，如建鱼梯或鱼道等等。在水库调度中要考虑生态调度，如下泄生态基流以防止河道脱流，尽可能减少对鱼类和水生生物的影响。

编辑：孙宁