法国水价机制：水费和水税双费与水价听证会制度

法国水资源管理主要是按流域实行综合、分权管理，所以法国水价政策的制定是在国家宏观政策指导下，通过各流域委员会与用水户协商，确定水价标准，并由各流域委员会的执行机构——流域水资源管理局负责向用户征收，水价结构实行水费和水税相结合的双费制度。本文主要从法国的水价构成要素、水费水价结构以及制定和调整的程序、执行方式等方面作分析介绍。

一、法国水价制定原则及要求

法国政府在制定水价时主要遵循以下两项原则：

（1）成本补偿原则，即水价应覆盖供水和污水处理等服务所需的成本；

（2）排污者付费和治污者补偿原则，只有在特许情况下才可以用地方或国家的税收支付。

此外，法国政府在制定水价时还考虑以下因素：一是水价制定要遵守欧盟有关水资源管理和饮用水水质标准等方面的严格规定；二是水价应反映水的真实经济价值；三是水价要包括环境污染治理费。

二、法国水价构成要素

法国的水价实行包括水费和水税的双费制度，水费主要是用户享受不同标准的供水服务应付的费用，水税则带有税的强制性质和宏观调控作用。

水费包括供水费（即与供水设施设备有关的建设、运行及维护费用，用户管理和水质管理的费用等）和污水处理费（即收集、处理和排放污水的费用等）。从1968年起法国在水价中对所有排水单位征收排污费，征收标准主要取决于污染物质排放的数量。水税主要用于补偿水环境改善、农村供水系统开发等方面的投资支出，包括取水税、污染税、国家供水系统开发基金、增值税等税项。其中，污水处理费和税费由国家及有关管理部门制定，供水费由市镇制定。

20世纪90年代以来，为了满足欧盟的饮用水水质、污水处理和环境标准的要求，法国水价从20世纪80年代末期开始大幅上涨，1991-1999年间水价年平均增长率达到5.3%（不计通货膨胀因素），而这期间的年平均通货膨胀率仅为1.5%，如表1所示。

表1  1991-1999年法国居民用户年均供水费和污水处理费（含税）（单位：欧元）

资料来源：Jihad C. Elnaboulsi. Organization, Management and Delegation in the French Water Industry [J]. Annals of Public and Cooperative Economics. 2001:507-547.

当水务投资达到一定程度、环境和水质逐步改善后，水价增长幅度变缓，至2002年为1.8%，处于相对稳定的水平。2003年法国水务服务的平均水价达到2.46欧元/m3（扣除增值税），其构成为：供水费占43%，污水处理费占35%，各种税费占16%，增值税占6%。水务服务成本的构成不存在唯一形式，会受到自然因素（水资源的分布与水质）、地理因素（服务人口密度）和财务因素（管理办法的选择、管网使用年限、可获得的财政补贴）等方面的影响。

三、法国水价的制定与调整

1、水价的制定程序

法国水价的制定受两方面因素影响：一是不同流域的水资源可利用量及水质状况；二是人口密度和需求弹性变化、供水成本以及污染程度和污染处理成本。法国政府根据水务系统运行中实际发生的折旧费、运营费、用户管理费、税收等各项费用计算基本水价。不同的流域、地区及水源，不同的投资经营主体及供水服务标准，水价收费标准都有较大的差异。总体上，私营公司供水水价高于公营和混合经营型水价，而城市供水价较农村供水价约高42％。

法国一般由地方政府选择生产经营商，通过签订五年一度的委托合同，用协议方式规定期间的供水价格和服务标准。合同期满后，再根据供水单位的经营状况按照法定的程序重新制定新的价格。

法国水价的制定过程非常透明，十分重视用水户对水价管理的共同参与和民主管理。水价的确定权掌握在市长手中，但法国多层次水务监管体系赋予各地方社区管理当地水务的权力。因此水价制定过程是一个多方协商、民主对话的过程，水价听证会制度是常用的方式。根据水价听证会制度的要求，市镇政府召集投资公司代表、水务企业代表和用户代表，综合考虑各方面要素，经讨论协商后提出一个合理可行的水价方案，共同签署合同，再由市长确认。

2、水价的调整

法国政府在调整水价时通常需考虑通货膨胀水平和社会承受能力等因素。为满足日益增长的用水需求及达到欧盟水质标准，法国新开工建设的水工程投资较大，回收投资及平衡财务的压力也相应较大，因此，水价标准的调整也比较频繁。

法国水价调整过程是透明的，水务企业的财务盈亏状况既要上报主管部门，又要向社会用户发布。调价的条件、原因、目的，扩大投资或水务系统的维护、更新、改造计划，都须让社会及时了解并充分监督。用户对服务和收费提出的投诉能及时得到解决，各级政府和水务企业都能充分考虑用户的要求和意见。

四、法国水价执行机制

1、水价收取方式

在法国，水价收费机构每月向用户寄送水费账单，账单内容十分详细，反映出各项费用的构成和用途，财务透明度很高。但是不同水务管理模式所对应的收费机构和方式也是不同的。

委托管理模式下，私人水务公司与政府签订承租合同或特许合同，直接负责向用户收取水费。但是签订出租合同的私人公司需把部分水费返还给政府，用于水务系统的投资。目前法国绝大多数（约3/4）供水采用委托公司管理并收费，具有因地制宜的特点，适应市场经济的客观要求。

流域水资源管理局直接管理模式下，市镇政府或联合工会负责供水服务的运行管理，由收费员向用水户寄送帐单进行收费。

混合管理模式下，市镇政府和私人水务公司结成供水联合体，共同经营，通过用户缴纳的水费收回投资成本和运营成本。又分为三种情况：一是水管局与私人公司按合同共同负责供水公共服务设施的运行，并共享利润；二是市镇政府按服务合同付给供水承租人服务报酬，由政府决定水价标准；三是公私联营（有限责任）公司模式，政府至少占全部股本的51%，政府和私人公司按股份分配利润。

2、法国用户价格体系

法国政府根据流域和地区的自然地理、水资源状况和供求关系，考虑水价的决定因素，制定出不同的水价标准。以下是三类用户的水费征收情况：

（1）法国工业用户水价

根据《水法》（1964）规定，工业用户从供水工程水源地取水需缴纳水费，以偿还水利工程投资。工业用水水费采用“服务成本＋承受能力”定价模式。一般情况下水价标准会随着水源状况、污染程度、供水时间和地区等方面的差异而不同。如枯水期水价标准通常为其它时间水价的2 倍, 取用地下水水价标准接近于枯水期地表水水价。水费的不断上涨也促使了工业用户大幅减少耗水量。

（2）法国城市居民用户水价

过去，法国政府对城市用水只收取供水成本费。19世纪末随着私人水务公司的成立，水务公司开始根据不同供水用途的用水量收取相应水费，并逐渐反映水资源的稀缺价值及污水处理所需费用。1964年水法规定用户应缴纳水资源污染税，1992年新水法又提高了污染税的征收标准。

法国城市用水收费，流域间或流域内各不相同。考虑了供水的边际成本、人口规划和需求弹性变化，居民生活用水水费采取“边际成本+承受能力”的定价模式。水价会随着供水水质、供水服务质量（供水条件、供水保证率、水压及流量等）的提高而不断上涨。

（3）法国农业用户灌溉用水水价

在大型输水、贮水工程兴建后，农业用户才开始对灌溉用水支付水费。随着私人水务公司的成立，国家开始对水资源征收资源税，农业用户对牲畜用水要支付污染税，但对作物灌溉不需支付污染税。

过去农业灌溉用水费是按灌溉面积征收，现在农业用户与流域水资源管理局签订用水合同，灌溉用水费被分为两部分，一是按灌溉面积收取固定水费，二是根据实际用水量收取计量水费。缴纳的灌溉用水费中包括了水输送费、压力管道供水费、灌溉设备费和人工费，实际上也是采用“全成本+用户承受能力”的定价模式。其征收标准根据水资源供求状况、灌溉方式、政府资助程度确定。灌区及灌溉网采用水价的税费制度能鼓励用户在水量供给相对充足过剩时用水，在夜间用水低谷时灌溉。由于法国灌溉水价的合理性，水价政策在优化水资源配置、减少水资源浪费、促进农村经济发展及灌溉工程投资回收等方面发挥了重要作用。

编辑：全新丽