一些国家城市基础设施建设经验和做法（上）

编者的话：随着经济全球化的快速发展，城市，特别是大中城市的中心作用日益增强，有专家认为，在未来开放的贸易体系里，世界范围的角逐将在城市间而非国家之间展开。但是，作为决定和影响城市竞争力的主要因素——基础设施建设，却长期困扰着城市的决策者。如何以战略眼光为城市的未来发展立项融资？如何利用有限的资金高效地进行基础设施建设？

如何建立起一套城市基础设施建设的自滚动发展模式？本报特请部分驻外记者撰文，介绍了一些国家在这些方面的成功经验和做法，分两期刊出，希望能对读者有所启发。

美国：逐步完善投资机制

□ 驻纽约记者 张介岭

美国各级政府对城市基础设施投资非常重视，各自的做法大同小异。投资重点主要集中在改善社会和经济发展环境方面的项目上，其投资来源主要由联邦政府公共财政支出、地方政府公共财政预算，以及地方政府资信担保下的市政债券融资等部分组成。

美国实施联邦、州和县三级财政管理。

各级政府事权和财权划定以收益范围原则和效率原则为依据。联邦政府主要负责涉及国家全局或需投巨资的公益性城市基础设施项目，并据此向地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。如与全国性道路交通关联的基础设施建设均由联邦财政投资，地方财政提供一定比例的配套资金即可。联邦政府的财政支持绝大部分是有条件的，不准挪作他用，目的是协调和引导地方政府投资。其拨款方式主要分为两种：一是“整块拨款”，即联邦政府就某一特定项目拨一笔款项，拨款多少与地方政府在该项目上投资多少无关。二是“按比例拨款”，即根据地方政府的投资额度确定出资比例。一般认为，后者比前者更能刺激地方政府加大对基础设施的投资力度，而前者则容易导致地方政府将原定用于该项目的资金挪作他用。

虽然美国联邦政府对地方城市基础设施的绝对投资较大，但总的看来，投资比例并不算高。据统计，20世纪50年代初期约为20%，1977年攀升至40%，90年代又下降到25%左右。据考察，联邦政府投资达到峰值之时，往往是全国性公共基础设施或大型骨干基础设施建设投资频繁之际。

美国州一级政府，尤其是州以下的地方政府是城市基础设施投资的主角。其资金来源包括税收、基础设施企业的收入、市政债券、赞助捐赠等。但地方政府财力同样是有限的。为此，美国建立了一套行之有效的基础设施投融资机制，几乎所有的地方政府和地方政府代理机构均通过组织发行市政债券募集了大量低成本社会资金，不仅对推动美国城市基础设施建设的发展起到了重要作用，而且还解决了城市基础设施投资的代际公平负担问题。以建设一个使用50年的城市基础设施为例，若仅靠短期税收，全部投资负担就会落在这段期间的纳税人身上，而发行市政债券则较好地解决了这一问题。市政债券由政府信用作为担保，州、市、县、镇各级地方政府及代理机构或授权机构发行，品种繁多，主要分为“普通义务债券”和“收益债券”两大类。前者由地方政府的征税权力、附加收税、准许收费和特殊收费作为偿还保障，信用十分安全。后者是地方政府授权代理机构为特定基础设施筹资而发行的债券，并以相关设施的有偿使用收入作为担保，而不是由一般地方政府税收担保偿付，主要用于城市建设和公用事业的发展，如机场债券、综合性体育竞赛和会议中心债券、收费公路债券等均属此类。收益债券收益率较高，但风险也要高于一般债券。20世纪70年代以来，全美收益债券发行总量已超过一般义务债券。

市政债券的发行方式分为公开发行和私下配售两种。一般责任债券均为竞争承销，收入债券则通常采用协议承销。免税特征是市政债券最吸引人的地方。根据美国《1986年税收改革法案》规定，用于公路建设、污水处理等公共目的债券的利息收入免缴联邦所得税。用于购物中心、体育馆等私人目的债券虽需缴联邦所得税，但可免缴地方所得税。市政债券的投资者不仅有银行、各类基金和保险公司等，而且个人投资者数量日益扩大。2003年底，美国市政债券发行额为3850亿美元，存量约2.4万亿美元，占美国债券市场总规模的13%左右，其中绝大多数是用于公共目的的免税债券。受财税政策调整和市场风险影响，美国商业银行投资市政债券的比例不断下降，目前个人投资者已成为市政债券的最大投资者。市政债券已与股票市场、国债市场、企业债券市场并列为美国四大资本市场。

美国市政债券从建立到发展成熟走过了一条曲折的道路。20世纪70年代以前，在美国，发行市政债券无需按照证券法要求进行注册，也不受定期报告规制的约束。随着个人购买市政债券的不断增多及不规范行为的频频发生，美国国会通过了《1975年证券法修正案》，并据此成立了市政债券法规制定委员会(MSRB)。该委员会系独立的自律性机构，由商业银行、投资银行和公众代表15人组成，其职责是提出市政债券市场监管方案，规范券商银行、经纪人和交易商的行为。但这一修正案在债券发行登记注册和定期报告方面仍无明确要求。直到1989年市政债券披露法规才规定市政债券发行人和使用人需及时、定期披露和更新有关信息。联邦证券法中的“反欺诈条款”对市政债券的发行和销售具有很强的约束力，任何欺诈或欺骗行为都会受到查处，甚至被追究民事、刑事责任。

如今，美国建立了严密的市政债券监管制度，规定发行市政债券必须由律师出具法律意见书，确认债券的合法性和债务约束力，市政债券的举债规模也受到严格的监督和约束。

美国政府把引入社会资本作为提高城市基础设施建设效率和降低成本的手段，其主要做法是通过提供市场优惠、特许经营权和管理权或由政府提供信用等方法吸引私人部门投资，而不是以直接投资者或直接借款人的身份介入。其中，较为典型的模式有BOT和TOT 两种。BOT是英文Build — Operate — Transfer的缩写，指的是在通常由政府公共部门承担的基础设施领域引进私人资本投资基础设施项目。私人承包商负责项目的设计、融资、建设，并在特定时期内享有该项目的专营权和专营收益，回收成本、偿还债务、赚取利润，期满后由政府无偿收回经营权。TOT是英文Transfer — Operate —Transfer的缩写，指的是政府将已建成的大型基础设施项目有偿转让给私人资本，政府再将收回的资金投入新的基础设施建设之中。投资方则在某一特定时期内享有该基础设施的专营权和专营收益，经营期满后政府无偿收回该项目。

值得注意的是，TIF方式在美国城市基础设施建设中越来越受到重视。所谓TIF方式，即“税款增量融资法”，就是以项目开发前后的固定资产税征税差额来充当项目开发资金。具体地说，就是政府预先为某一地区的基础设施建设发放贷款，等到项目完工增收效益后再提高该地区的税率，直至投资全部收回。这种方式有其独特之处。一般而言，改造或兴建基础设施会带动所在地区各行各业收益的提高，政府以提高纳税的方式收回投资合情合理。耗资7400万美元的华盛顿特区的大型购物中心Gallery Place即以这一方式融资。

埃及：积极吸引社会资本

□ 驻开罗记者 朱国才

20世纪80年代以前，埃及宪法规定，埃及的城市基础建设由国家承担。20世纪80年代以后，埃及开始进行经济改革，试图吸引私人资本参与国家基础设施建设。

埃及于1980年通过了152号法令。该法令第二款规定，埃及铁路当局在建设新铁路时，应通过透明和竞标方式允许私人资本取得铁路的建设权，中标的私人投资商获得的建设权期限不得超过99年。该法案还明确规定，经埃及交通运输部长的推荐，政府有关部门将负责新建铁路的票价和维修服务机制的制订工作。

虽然上述法案在埃及通过已有多年，但迄今鲜有私营资本参与城市基础设施建设。为了激发私人资本对国家基础设施建设的投资热情，今年夏天，埃及政府向人民议会提交了关于允许私人资本参与城市轻轨铁路建设的新法案，埃及交通运输部长曼苏尔向出席会议的议员对提案进行了说明。目前，埃及全国现有铁路全长5000公里，全部由国家经营，连年出现亏损(亏损额每年高达18亿埃镑)。埃及铁路有152年的历史，系统严重老化，事故频仍，急需资金进行维护。随着城市人口的增长，开罗等大中型城市居民住宅区不断扩大，如开罗现有十月六号城、五月十五号城等卫星城市，为了方便市民的出行，需要兴建连接这些城区的轻轨铁路。但由于建设城铁每公里的费用约为500多万埃镑，全国建设这些铁路的总投资大约至少需要85亿埃镑(1美元约合5.75埃镑)，这一数额大大超出了政府的预算能力。因此，政府必须制定新法案引进私人资本的投资。

由于埃及议员们对新法案的分歧较大，议会进行了激烈辩论。一部分持反对意见的议员认为，如通过这一法案将损害中下层群众的利益，因为铁路如果由私营企业经营，火车票价将大幅上调。这部分议员的意见反映了大多数中下层民众的呼声。由于两派的意见各不相让，最后在通过新法案时作了一些修改，规定此法案仅适用于埃及大中城市的新城区铁路网络的建设，不涉及旧铁路的改造。同时，在铁路新建设项目的招标过程中必须做到完全公开透明，政府在私人资本投资建设的铁路火车票价的制订过程中拥有发言权。经过修改后的法案于7月12日在埃及人民议会获得通过。

由于新法案的通过，预计将在埃及出现新一轮城市基础设施建设投资热潮。据报道，某财团计划在未来10年内采用BOT方式对埃及的交通运输业投资300亿美元，投资项目包括连接卢克索、古尔达卡、萨发加、克纳等旅游城市的铁路和开罗市的几条城铁的建设。这些项目还将有埃及政府部门的参与。

荷兰：立法促进广泛合作

□ 驻布鲁塞尔记者 孙 健

在荷兰，为了促进大型基础设施项目的建设，国家通过立法建立了公私合作伙伴关系(PPP)。此外，欧盟也通过制定《欧洲空间发展展望》(ESDP)，将欧盟的意图渗入到成员国或地方规划之中。在城市规划和管理中，中央政府的角色在逐渐削弱，而地区和地方政府的作用则逐步加强。

鹿特丹的中央车站项目是荷兰的特大建设项目之一。20世纪90年代中期，该项目曾被视为能够强化鹿特丹这个海港城市国际地位的六大“战略性”项目之一。计划在中央火车站周围的大片土地上进行商业开发，特别是建设有利于复兴城市中心的服务性和娱乐性项目，并将车站本身改建成综合交通换乘枢纽。为了实施此项计划，荷兰中央政府、鹿特丹市、荷兰铁路公司，以及多家对项目区域和城市开发有兴趣的财团、私人地产开发商等，共同建立起“合作伙伴关系”，一家英国城市设计公司所属的建筑师事务所被指定为规划设计单位。

该特大项目的开发时间长达18年，须完成三个阶段的规划任务：第一是完善和扩建铁路车站；第二是改造和新建车站周围城市街区之间的配套工程；第三是完成65万平方米的相关房地产开发项目。有关各方曾酝酿成立联合项目开发集团公司，以便将各项规划、建设和权限纳入同一个企业名下。但是，因为特大项目的内容复杂和工期很长，这一设想最终未能实现。相反，初期的规划与建设工作被一分为二，由荷兰铁路公司负责进行铁路车站和交通枢纽的施工与建设，由鹿特丹市议会主持进行具有赢利性质的房地产开发，它们分别拥有各自独立的组织机构。

初期项目的规划设计研究历时4年，总体规划于2001年4月问世。建设阶段的启动，预示着鹿特丹中央车站项目也由此成为将鹿特丹建设成“世界城市”战略的组成部分。随着时间的推移，各方认识到，满足城市社会需求的同时也是在增强经济竞争力，荷兰政府由此提出了把城市规划建设引入全球资本市场的基本思路。2002年公布的政府文件显示，战略性项目的优先地位以及城市营销的政治地位已经随之调整、变化，新的财政预算将超过半数的资金用于确保城市街道和社会治安。老的火车站被确定为遗产建筑，“本土”建筑师将取代“海外”建筑师事务所负责规划设计，项目预算从最初的8.75亿欧元降至4.1亿欧元，其余资金通过引进国际资本完成。

在过去的几十年间，所谓特大建设项目在荷兰日趋普及。特大建设项目不仅要覆盖土地的区域规划，同时也会超越城市或地区的地域管辖，往往涉及国家总体规划和全局性城市未来发展的战略。它以国家立项为发起方，以地方政府、相关企业经济合作为主要的参与者，以便在城市规划中打破日常惯例，通过设计国际化的城市蓝图，加强城市建设在全球资本市场上的竞争力。

由于特大建设项目经常超出市政府的财力所及，所以地方政府必须寻求私人企业和中央政府的合作，新兴的公私合作伙伴关系即为其中一种，其基本原则是超越现行的规划程序惯例，建立具有不同程度自治权、透明度和责任化的组织结构。

越南河内：广开财源重点修路

□ 驻河内记者 利 国

随着以河内市为中心的北部平原地区和以胡志明市为中心的南部平原地区经济的高速发展，两市城市基础设施建设的需求也日益面临巨大的压力。日前，首都河内市财政厅财政资金处的负责人向记者介绍了河内如何广开财源，重点解决城市交通设施的措施和办法。

河内市目前拥有300多万人口，是仅次于胡志明市的越南第二大城市。今后几年河内市基础建设投资将会十分巨大，其中特别是要重点对城市道路和桥梁建设进行大规模投资。河内市位于红河沿岸，因此跨越红河的桥梁在城市交通和以河内为中心的北部平原地区的经济发展中具有特殊重要的作用，河内市向北前往国际机场(内牌机场)，以及向东前往出海港口海防市，向北前往越中边境地区都要经过跨越红河的大桥。目前红河已经拥有两座公路桥和一座铁路桥，但是目前显然已经显露出与当前的发展需求不相适应的状况，河内与周边地区的交通往来日益紧张，桥梁交通成为瓶颈，对城市经济发展形成阻碍。因此，河内市规划在2006年至2020年先后建设10座红河大桥，其中已经命名为“日新”的红河大桥计划投资约5亿美元，将于2006年年底动工兴建。河内市10座红河桥梁建设计划投入资金总额将达到15亿—20亿美元。

在城市道路交通领域，市区道路发展由于诸多因素的限制，只能重点解决个别交通路口的立体化问题，而目前拥有的道路建设几乎已经没有拓展的余地。目前，河内市正在规划建设一条长度为13公里的轻轨电车线路，已经开始着手进行沿线居民搬迁和土地清理工作。而从根本上缓解河内市交通压力主要致力于城市环路建设，目前正在进行城市三环线路的施工，今后还将进行城市四环道路的建设。预计城市道路交通设施建设2006—2010年阶段每年将投资1.5亿—2亿美元。

河内市的桥梁和道路建设所需资金来源主要通过三个渠道：国家财政拨款、国外援助贷款和国内社会资金。国家财政资金主要来自国家税收和发行政府建设债券，国家每年按照预算调拨给城市财政。由于城市桥梁、道路建设项目资金需求量巨大，因此采取投资来源多样化和BOT的方式解决。对于可以回收资金的项目，对投资者采用BOT的投资方式，即投资者在项目完成后在一定期限内拥有管理权，通过收费的方式回收资金，到期后项目由国家收回。然而，投资者在拥有管理权的期限内，管理和收费方式必须符合国家法律法规，不得随意超越。而对于那些无法回收资金的市政交通项目，则完全由国家投资。此外，市内交通建设的一些项目凡是暂时没有办法回收资金的，由国家进行投资。

由于河内市和胡志明市在越南经济中的特殊地位，因此政府在制定政策时给予很大程度倾斜。如按照越南有关法律规定，地方省市不得直接向国外贷款，获得国外贷款的方式是由国家出面向国外贷款后，由国家再贷给地方省市；或者由国家出面代替地方省市向国外贷款。而河内市和胡志明市则享受可以不通过国家而直接从国外贷款的待遇。另外，按照国家财政法的规定，全国各省市每年使用的投资资金不得超过已经获取投资资金总额的30%，以保障资金投放和使用的安全。如获得总额为10亿美元的投资资金，而实际使用资金不得超过3.3亿美元，但是河内市和胡志明市则不受此限制，可以100%地使用所获得的全部投资资金。

河内市政对于城市基础设施投资建设项目还设有专门的服务机构，设立“土地基金发展中心”。该机构是河内市政府机构，拥有权威性，全权负责投资者投资后的土地搬迁和清理工作。

新加坡：规划细致有章可循

□ 驻新加坡记者 李 满

新加坡在城市基础设施建设方面精打细算，注重规划。多年前，新加坡政府将大量资金投入到各项基础设施的建设中，特别是投资量大、投资回收期长、资金周转慢的公共基础设施，包括港口码头、机场等交通设施，水电电缆设施，工业区设施等，如今樟宜机场成了全球飞机起降架次最频繁的空港，吉宝港成了货物吞吐量排名世界前列的集装箱货柜码头，众多先进、完善的基础设施为新加坡经济的发展奠定了坚实的基础。

新加坡政府十分重视城市规划，从20世纪60年代起，专门委托联合国帮助开展城市发展的概念性规划。经过几十年的发展演变，新加坡目前的城市建设，已经形成了由规划法令、概念蓝图及发展指导蓝图组成的较为全面、完整的规划编制体系。

规划法令具有法律效力，主要是制定总体规划，确立城市开发建设的总体框架，其标明的规划条件详尽具体，包括功能分工、发展密度、高度控制、后退线等内容，具有较强的可操作性。同时，它还授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责，包括制定规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请。此外，新加坡政府还颁布了土地征用法和租金限制法，前者授权政府及其代理机构为了确保公共建设、居民住宅、商业和工业用地，可以按照固定价格征用私人土地；后者主要用于限制1947年以前建造的私人建筑价格，以免政府在翻新、扩建时无度增加建设成本。

新加坡规划编制的酝酿和出台，主要通过以下步骤：一，由国家发展部下属的城市重建局通过调研，围绕国家经济发展总体战略，依据规划法令、土地征用法、租金限制法和总体概念规划，提出初步的规划设计方案，并与交通、商业、工业等相关部门沟通后做出相应调整，拿出征求意见稿。二，组织与公众对话，广泛征求、收集公众意见进行修改并展览两个星期，之后再由规划部门根据公众意见进行修改补充，形成送审的规划设计指导方案。三，交由国家发展部牵头的由交通、工业、商业、环境等众多相关部门专家组成的概念性规划总执行委员会审定，经过审查修改形成审查修改意见。四，送交由总理、国家发展部长和财政部长组成的3人总规划委员会审批，通过后予以公布，并有一系列严格的程序确保实施。

概念蓝图是对新加坡整体城市发展的综合性、长期性和战略性的结构规划，通过对社会经济的深入研究，确定了长期和短期的发展策略，确定了影响空间结构的基础设施的发展策略。新加坡编制城市发展概念蓝图最早完成于1958年，每10年调整一次，迄今已经历时半个世纪，期间经过不断地补充与调整，越来越符合当地发展的实际情况。最近一次的规划调整工作在2001年完成，当时城市重建局以550万人口为基数，勾画出新加坡未来40至50年的发展远景，以确保新加坡城市基础设施能够满足民众日益增长的各种需求。

在此基础上，概念蓝图这一远景规划的策略和政策又被转化为55个发展指导蓝图，即更为具体、详细的中期分区规划，用来指导未来10至15年的发展。它包括各个地区的人口对住宅的需要，以及提供配套所需的商业、工业、交通、娱乐和公共机构的设施，土地的用途，建筑的高度和密度等。公众可通过展览会、对话会和调查咨询对发展指导蓝图发表意见，供政府参考、采纳。发展指导蓝图原则上5年修订一次，不得随意变更。

为落实发展指导蓝图计划，城市重建局定期购买或出售土地，通过招标、代理、委托等各种方式，利用政府、民间以及国外资金和企业进行开发和经营。目前，城市重建局将新加坡所有土地划分为900多个区块，并在每一区块内对土地的使用进行了详细的规划。土地按照使用功能，大致被分为工业用地、空白用地、居住用地、交通用地、中央商务区用地等5类，其中，用于道路交通、公共设施等城市基础设施的地块已经单独规划出来，也必须在指定区块内施工建设。

新加坡中央政府在公共管理事务中起着决定性的主导作用，国家发展部统筹负责城市规划，其下属的城市重建局则是监管居民住宅及市区重建事务的具体职能部门。它成立于1974年，专门负责规划使用国有土地，审批建设公共基础设施。从1989年11月1日开始，原来的规划局并入城市重建局，形成了统一负责发展规划、开发控制、旧区改造和遗迹保护的规划管理机构。

城市重建局的最高行政主管是总规划师，所辖除了城市规划署、土地行政署、企业发展署等职能部门以外，还附设两个委员会，分别是总体规划委员会和发展管制委员会，由总规划师兼任主席，成员则由发展部长任命。总体规划委员会负责协调公共建设计划的立项审批，使之尽快得以落实。其成员包括主要公共建设部门的代表，每隔两周召开例会，讨论政府部门的公共建设项目，提交部长决策。大型的基础设施，如道路、地铁等项目，经重建局审核后，均需提交总体规划委员会审查通过方可实施。

记者在城市重建局采访时，参观了新加坡城市展览馆，看到了细致入微的新加坡全岛立体模型，甚至包括当地的每一条街道和每一座楼房。当时正好赶上一群小学生在教师的带领下前来参观，有的小孩还天真地凑近模型，找寻着自家的楼房。展厅内还设有“规划师工作台”，参观者也可以做一回城市规划师，设想将金字塔放在滨海广场，将悉尼歌剧院搬到圣陶沙，或者在乌节路建造一座“中国广场”，说不定想法就会得到采纳而被付诸实施呢。

另外值得一提的是，虽然新加坡已经在基础设施建设方面受益匪浅，但仍然十分重视基础设施的改造和完善。如新加坡港口码头的建设主要由政府投资，港口的营业收入除了营业税外，全部用于港口的改造和再建设。近几年，为提高融资，新加坡政府在对地铁进行重组的过程中，通过向公众出售33.7%的股权，收回部分建设资金，其中大部分也将用于建造新的地铁线路。

编辑：全新丽