我国突发公共事件应对机制和应急法制正在稳健发展

近期以来，我国频频出现各种公共突发事件：禽流感等疫病流行，继松花江污染之后不断爆出各地河流污染的新闻，吉林省辽源市医院失火导致40人死亡，湖南等地一系列矿难发生，新年前后各种恶性交通事故连续发生，等等。在此背景下，新年伊始国务院发布了《突发公共事件总体应急预案》，受到社会各界和国际社会的关注，成为我国政治发展与法制建设的亮点，对其重大意义可从多种视角来加以观察理解。
突发公共事件并非现在才出现或猛然增加。我国是一个地域辽阔、人口众多、地质气象条件复杂、各类灾害事故频仍、处于社会转型发展敏感期的国家，如何依法有效应对各类突发公共事件，一直考验并锻炼着我们党和政府的公共危机管理能力特别是依法执政、依法行政能力。面对近年来频繁发生的地震、水旱灾害、SARS疫情、高致病性禽流感、江河流域突遭严重污染等一系列突发公共事件，以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导，各级国家机关和全国人民上下一心，共同努力应对了这些突发公共事件，保障了经济与社会生活的正常进行，维护了人民群众的利益和国家利益。

例如，针对煤矿重特大安全事故多发的严峻局面，党中央、国务院领导同志多次作出重要指示，国务院常务会议和专题会议多次研究部署了一系列政策措施，提出坚持标本兼治，从健全法律法规、改革体制机制、完善经济政策、增加安全投入、严格责任管理着眼，建立源头治本、依法治本、政策治本的长效机制。2005年9月3日颁布了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，要求严查矿难背后的腐败问题。

再如，2005年秋冬高致病性禽流感疫情再次降临。与2004年春那场禽流感相比，这一次事态更严重、情况更紧急。短短一个月时间，多个省区发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情，更严重的是部分地区出现了人感染高致病性禽流感的病例。在党中央、国务院的正确领导下，我国及时公布实施了《重大动物疫情应急条例》，建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、控制有效”的应急机制，严格执行重大动物疫情报告制度，加强新型高效疫苗研制工作，努力控制禽流感疫情扩散范围，把严防禽流感对人的传播作为防控工作的重点，国务院有关部门建立了有效的协调合作机制，相关地区应急机制纷纷启动，通过各方共同努力确保防控高致病性禽流感取得初步成效，目前已有30多个疫区解除封锁。

能否树立必要的危机意识并有效地应对危机，是执政党执政能力和政府行政能力是否符合现代社会要求的一个重要衡量尺度。现在全党和全国人民具有了宝贵的忧患意识和精神准备，这得益于以鲜血生命为代价的深刻教训，源于中央领导集体对基本国情和国内外新形势的正确分析判断。胡锦涛总书记强调指出：“十一五”时期我们面临着机遇和挑战并存、机遇大于挑战的环境，面临着总体上有利于我们促进经济社会发展但不利因素可能增多的环境，我们要牢牢把握并切实利用好重要战略机遇期，妥善应对各种挑战，实现经济社会又快又好地发展。温家宝总理在2005年“两会”期间会见中外记者时指出：中华民族在历史上灾难太深重了，这培育了我们的忧患意识、生存意志和追求和平与发展的愿望；我们国家太大，问题太多、太复杂，这就要求我们不畏艰险、百折不挠、坚定信心、永远奋斗。上述论断表达了党和人民的共同意愿。

从国内情况看，当下我国经济社会发展进入快速增长期和矛盾凸显期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件层出不穷，连带问题日益突出。必须提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，有效保障人民群众生命财产安全，这是全面履行政府职能、构建社会主义和谐社会的内在要求。从当今世界来看，人类面临的发展机遇增多，同时也面临更多更大的挑战，在重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围扩大，能源资源紧缺和生态环境恶化，事故灾难接连不断的情形下，如何正确认识和妥善应对突发公共事件，已成为国际社会的共同难题。

这里特别要强调一点，正是2003年SARS疫情的严峻考验成为了一个重大转折，使得我国的公共危机管理能力与应急法制受到前所未有的反思和重视，因祸得福地获得长足发展。于是，编制各类应急预案，健全应急管理体系，就成为政府积极和全面地履行职能、进一步提高公共危机管理能力的重要举措。应急预案犹如古人在危急关头得到拯救的锦囊妙计，它也是现代社会系统的保健因素，当然它是用现代科学技术、物质基础、法治标准打造的“锦囊妙计”。还需要指出，制定和实施各类应急预案，也是建设服务型政府、有效政府、法治政府的必然要求，是我国应急法制建设的重要组成部分。之所以作出这样的判断，是因为应急预案针对突发事件的性质、特点和可能造成的危害，具体规定了组织指挥体系与职责、预防和预警机制、应急处置措施与程序、应急保障措施、恢复与重建措施等重要内容，它是政府或者政府相关部门根据有关法律、法规和国家规定制定的，明确政府和政府相关部门处置突发事件职责和程序的工作制度，是政府和政府相关部门履行应对突发事件职责的依据，实际上它就是行政规程类的行政法规范。

还可用曾有的一个深刻教训来举例说明。大家知道，为了有效应对突发事件导致的公共危机，政府机关和有关机构在采取应急处置措施的过程中，难免要损害一些公民、法人或其他组织的部分合法权益，例如紧急隔离就难免侵害公民的人身权，紧急征用物资、器材、设施就难免侵害公民的财产权。那么，在强调依法治国、依法行政的今天，这样做是否具有合法性、合理性、正当性呢？这就是一个非常令人困惑、需要加以辨析的现实问题。简言之，这在法理上可以用行政应急性原则（也即保护更大利益原则）和比例原则（也即选择最小损害原则）来加以说明、予以肯定。但是，由于人们在思想认识上曾长期存在误区，过去在行政法学教科书和教学中一直未将行政应急性原则和比例原则作为我国行政法的基本原则，以至于即便经过法律专业教育和普法教育的人也都不甚知晓、更不会运用如此重要的原则，因而造成实际工作中的许多失误和被动：在平时的行政法制工作中，由于没有行政应急性原则作指导，制定和调整预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列需要花费人财物力的事项，往往很难名正言顺地依法提上议事日程得到充分保障；在政府应对公共危机的应急管理过程中，由于不知晓行政应急性原则的要求，行政公务人员或者面对危机不知所措、束手无策、裹足不前，或者严重侵害了公民合法权益而浑然不知依照法定程序给予补救。现在通过树立现代行政法治观念、建立健全公共应急法制，已就这样的原则形成共识并作出相应规范，为政府机关和有关机构依法加强应对机制建设和公共危机管理，提供了更加科学完备的法律原则和规范体系作为其重要的工作基础。

在即将提交全国人大常委会审议的我国突发事件应急管理和紧急状态法草案中，就专门对制定应急预案作出了明确规定：国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责制定国家突发事件部门应急预案；县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的应急预案；制定机关应当根据实际需要，及时修订应急预案。可见，应急预案正是应急法制的重要组成部分，建立健全应急预案体系正是我国应急法制建设以及整个法制建设向前迈出的重大步伐，也是党和人民应对各类危机之成功经验和智慧的结晶。

记得SARS疫情之后，鉴于我国突发事件应急机制远不健全，一些地方和部门的危机管理能力不强，中央明确要求建立健全应急管理的机制、体制和法制，首先尽快建立健全应急预案。按照统一部署，我国的突发公共事件应急预案编制工作从2003年底开始启动，经过一年多的紧张工作，到2005年中，基本完成了编制工作，初步形成了包括国家突发公共事件总体应急预案、四大类（自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件）25件专项应急预案、80件部门预案和各省级总体应急预案在内的应急预案框架体系，并分别经过法定程序成为我国应急法制的重要组成部分。这就有利于形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，大大提高处置突发事件、保障公共安全的能力。

突发公共事件应急预案框架体系基本形成和全面实施，使我们应对各类突发公共事件有了总的行动纲要和有效的处置原则，但是，要把各项应急预案全面落到实处，尚须作出深入细致、坚持不懈的努力。其中的重点是：预防工作的关口前移、重心下移，推动基层和重点部位的预案建设；完善紧急程序制度，防控紧急权力行使过程中对公民合法权益的伤害；提高采用高新技术的水平，建立统一高效的应急信息平台；加强应急管理机构建设、队伍建设、课程建设，改进对各级各类应急预案和突发公共事件应对知识的宣传教育；完善和强化行政问责机制，严格甄别贡献与过失以奖功惩过；等等。
雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。加强突发公共事件应对机制和应急法制建设，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，切实保障人民群众生命财产安全，是我们党以人为本、执政为民和建设服务型政府理念的重要体现，是树立和落实科学发展观的重要举措，也是构建社会主义和谐社会的题中之义。相信这项宏大的社会系统工程，在党和政府的正确领导和广大人民群众的支持参与下，一定能够得到更快的推进，取得更大的成效。
（本文作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任，参与了我国有关应急法案的起草工作）
（《财经》杂志2006年第1期 作者:莫于川）

编辑：全新丽