市政债券发行条件已基本具备

　　2005年3月16日，日本国际协力银行、亚洲开发银行和世界银行发布一项研究报告《连接东亚：基础设施的新框架》指出，参与该项研究的21个国家每年在新建和维护道路、电厂、通讯设施、供水和卫生系统等方面的投资需求为2000多亿美元，其中中国预计将需要全部投资的80%。

　　如何在合理的财政体制下满足基础设施建设的投融资需求是发展中国家普遍面临的问题。

　　美国等发达国家的经验表明，作为地方政府债券市场，市政债券市场是能够存在和发展的。根据“美国市政债券政策制定委员会”的统计资料，2004年美国市政债券市场规模为20186亿美元，在债券市场中的份额为8.56%。在其他发达国家，很长时间以来，市政债券市场也一直是其地方政府为基础设施建设融资的来源之一。

　　一般认为，在发展中国家，债券融资是长期建设资金筹集的最佳方式，且有利于金融风险的防范。20世纪末发生在东南亚的金融危机表明，长期建设投资过度依靠银行贷款是非常有害的。

　　市政债券市场能够有效地动员社会资金，满足基础设施建设的庞大资金需求，继而促进地方社会和国民经济的不断发展。

　　满足市政建设投融资需求　地方政府基础设施投融资需求呼唤市政债券出台

　　在城市化基础设施投资需求增长的同时，各国进行的财政分散化运动将越来越多的投资项目计划和融资责任从中央政府转移至地方政府。在责任转移过程中，一方面，地方政府在决定投资项目的优先顺序和具体项目投资方面发挥了非常大的作用；另一方面，它们也承担了对其资本支出筹资的责任。此外，每当紧缩预算时，中央预算总是减少其对地方基础设施投资的财政转移支付或者说财政补贴，各国的实际情况也显示，资本补贴支出总是比其它财政支出下降得快。为了应付中央财政对地方基础设施投资补贴的减少，地方政府不得不更多地动员地方资源，改善资源的利用效率，增加私人部门参与公共服务提供和基础设施投资的程度以及利用地方政府债券市场融资等。

　　可见，大规模城市基础设施建设的融资需要以及逐渐增大的地方政府基础设施投融资责任，是发展中国家政府决定加快市政债券市场发展的主要原因。

　　增加可用融资工具

　　随着地方政府债务问题浮出水面，人们更加关注“地方政府财政体制与市政发展融资”问题，并开始探讨市政债券市场在我国发展的合理性和可能性。需要强调的是，尽管地方政府现有债务是问题的起因之一，但是，它不能成为发展市政债券市场的主要理由，也就是说，发展市政债券市场不是为了解决现有债务问题。

　　债券融资的优点之一是有很好的市场适应性，即可以根据需要，设计债券的产品结构，市政债券也具有这种特点。我国地方政府处理债务危机的方法也显示，债券融资方式可以有效避免某些债务危机。

　　例如，工程款负债，在执行上，一般要求随工程进度逐步结算，在工程完成时，工程款也应该结算完结。这种债务负担，应归入短期负债，债务的违约风险状况取决于地方政府的即时财政状况。对于短期负债，除了严格按照自身当前的财政能力确定负债规模外，地方政府债务管理的能动性很小。由于没有可选择的债务来源渠道，地方政府无法根据未来的财政能力状况确定合理的负债水平和选择合理的负债形式。从这个意义上讲，理性政府拖欠工程款就是一种无奈的选择。拖欠的工程款实际上是已经到期的违约债务，如果有地方政府破产法，债权人则可以要求地方政府进入破产清算程序，以维护自己的债权。

　　相对短期负债，债券发行带来的长期负债则为地方政府提供了较大的债务管理空间，如根据未来财政能力变动趋势确定负债规模，根据债务状况设立偿债基金等。设立偿债基金与逐年偿还拖欠工程款，两者做法基本一致，但表现形式却截然相反，前者是合理的债务管理，后者是债务危机出现后，债权人和债务人协商后的债务危机处理方法。

　　实践中，不准备耍赖的地方政府采取了逐年偿还债务的方法。某省地方政府曾以“晓之以理，动之以情”的方式劝说债权人，以达到债权人不要求法院介入债务问题的目的。劝说内容大致是：只要不告到法院，现任地方政府将从每年财政收入中分期分批偿还拖欠的工程款。因为从现实情况看，前期负债建设的基础设施确实起到了改善投资环境、增强投资吸引力的作用。外资的进入，带来了新的税源，地方政府的税收收入在递增中；依靠税收收入的增长，地方政府可以做到逐步归还到期债务。

　　规范债券市场

　　依据1998～2002年发行的企业债券目录，在1998～2002年发行的企业债券中，由地方政府及其附属机构发行、实际为市政债券的约占发行额的20%，发行市政债券的都是由地方政府出资成立的国有独资企业、由政府授权进行基础性建设的投资主体。公司的主要职责是管好、用好政府的基本建设资金（包括有关专项建设基金），并多渠道地为本地区基础设施建设筹集资金。地方政府通过不断注入新资产来降低公司的债务比率，以提高公司的融资能力，使其满足“发债资格”条件，再由与之类似的、其他的政府主办公司提供担保（甚至直接在发债说明书中注明地方政府有关厅局的“收入流量”）。

　　企业债券市场中存在以公司名义发行市政债券的情况，混淆了不同性质债券的管理需求差异，既影响市政债券市场的发展，也不利于企业债券市场的规范发展。

　　收益担保债券可先行一步

　　尽管从财政体制上看，地方政府的软预算状况使我国还不具备市政债券市场的发展条件，但是我国宏观经济稳定，储蓄率高以及近年来股票市场始终未能走出调整阶段所带来的高信用等级债券投资意愿强烈等因素，都为市政债券的发展提供了有利条件。然而，金融市场发展程度有限，与市政债券市场发展相关的信息披露、债券保险等制度不健全或不存在，又对我国市政债券市场的发展产生了制约。

　　众所周知，市政债券主要包括两种类型，一种是收益担保债券，另一种是一般责任债券。一般责任债券是由地方政府未来全部税收和负债能力作为偿债来源的一种债券。当由于制度建设滞后，市场无法对地方政府的全部税收和负债能力做出恰当的判断时，一般责任债券市场不可能发展。而收益担保债券是由所投资建设的基础设施项目按成本收取的使用费形成的收入作为偿债来源的一种债券。相对于一般责任债券，投资者能够根据所披露的项目信息判断收益担保债券的信用状况。

　　总体上看，我国已经具备发展收益债券的基本条件，但尚不具备发行一般责任债券的制度条件和市场条件。1998年以来，我国已经在企业债的名义下发行了一定数量的市政债券，而且政府在企业债券发行管理中也逐步积累了市政债券的发行管理经验。现实中，作为企业债券发行的市政债券或多或少都带有地方政府担保的特征，但不存在中央政府担保的情况，也不存在投资者误认为有中央政府担保的现象，这也应该看作为发展市政债券市场的有利条件。

　　改革中的财政体制和地方财政的软预算约束现状，使我国还不能发展一般责任债券，但只要能做到准确、及时、完整地披露项目信息，收益担保债券市场是可以发展的。从企业债券的管理状况看，在现有制度和市场条件下，可以基本满足对收益担保债券上述要求。

编辑：全新丽