中国经济时报：城市水业“制度年”里面临众多困惑

时间：2005-03-25 11:48

来源：中国经济时报

３月２２日，世界水日。在京举行的“城市水业政策与市场座谈会”吸引了来自政府官员、专家、研究机构及企业的代表。
“中国的城市水业市场化改革已经走过了两个历程，今年步入了第三个阶段－－制度建设年，在这个阶段，改革的目标是完善监管体系、理顺投资体制、加强公众参与、规范竞争秩序。”与会的代表一致作出上述表述，他们认为，当前城市水业虽然进入了制度年的规范阶段，但来自管理制度的困惑，水权的界定等诸多因素仍困惑着城市水业的下一步改革。
当前管理体制的困惑
会议上传递的信息表明，尽管城市水业的市场化改革才只有几年时间，但在市场化过程中已经表现出了越来越多的问题与困惑。
清华大学水业政策研究中心的分析报告认为，五大困惑是当前需要彻底解决改变的。一是政府角色的转变尚未完成；二是流域水资源管理缺位，流域水环境管理不协调；三是监管体系需要进一步完善；四是存在将统筹错误理解为“统一管理”；五是仍存在将市场化与私有化混淆。
清华大学水业政策研究中心主任傅涛认为，在水管理领域，国际上倡导的理念是系统水管理体制，在水资源成为国际性战略资源的背景下产生和强化。系统水管理体制，是指以水资源为核心推进资源协调利用，人与自然协调发展为目标的管理体制。在不同的政治、经济背景之下，系统水管理体制会表现出不同的管理模式。把“系统管理”简单地理解为“统一管理”，理解为管理职能的一体化是对系统管理曲解。事实上，水作为重要的战略资源的公众必需品，其责任主体是人民政府，越是水资源稀缺，越与社会经济关联大，越不可能单一部门进行统一管理。如果要有统一的责任主体，那也是各级人民政府。有关部门在“统一管理”上的错误引导，一定程度地会扰乱了水管理体制的改革。
清华大学水业政策研究中心的报告指出，在国际上推进水业改革的风潮中，选择私有化模式的只有英国、智利等极少数几个国家。模式的选择取定于各国、各地区不同的政治、经济、文化等多种因素。不同的市场化模式需要不同的法律、政治、经济、监管来配合。因此，水业市场化改革不等同于私有化。目前在水业改革中将市场化等同与私有化的认识很多，需要予以纠正。
水权制度的实施面临四大制约
专家们认为，水权问题近年来伴随中国水资源紧张而成为水资源管理领域的核心工作。傅涛认为，水权问题产生的根源在于缺水的事实。因此，当前水权制度的建立，是一条加强水资源管理的可行之路。目前水权制度实施所需要的水资源的宏观稀缺条件已经基本满足，但是其需要的法律保障体系却远未完善。在目前中国的政治和经济体制之下，选择什么样的水资源管理体系，不同的政府机构有不同的观点，而研究机构也各执一词。
傅涛认为，总体而言，水权制度在中国的推进将受到四大因素的制约：
首先，水资源管理目前属于中央政府权利，水资源的中央集权使大规模调水工程决策简单而直接。这种体制利于保障国家安全，中央政府调配能力强，但政府决策的科学性保障较差。而水权制度将使中央政府权利受到制约和弱化，水资源将依托市场进行资源配置。政府将由全过程的水资源管理，变为初始水权的分配和交易规则的监管，管理力度将明显下降。因此成为水权制度推进的一个障碍。
其次，面对水资源稀缺，以政府战略性干预和严格管理为核心的节水工作也呈日益加强趋势，国务院已经将《节约用水条例》的制定列为２００５年“一档”立法计划，正紧张制定中，将于年内出台。国家是选择以计划用水和定额用水为特征的节约用水体系，还是选择以水权为核心的市场体系来解决水资源危机，来保障经济发展和战略安全的水资源需求，成为水权制度是否在中国得以生根的决定性因素之一。在水资源成为国家战略资源的背景下，这种选择的答案还难以确定。
其三，从现有的水资源管理制度转变为水权体系，由于调整了水资源管理的目标和职能，改变了管理运作方式，不是一种“水利行业管理”的简单权利升级，而是一种公共权利的加强，政府权利的制约和削弱。如水权民主协商机制的引入，如取水设施的社会化等等，都会对相关的政府部门、事业单位和国有企业的利益分配产生影响。目前我国以水利工程为核心的水资源系统的人员队伍相当庞大。基于市场的水权制度，对其利益集团的影响一旦显现，将会出现巨大阻力。
其四，水权制度还受到体制不完善的制约。包括水法对“水资源所有权”的约束，以及取水证制度对交易的约束。由于水权制度减少了政府对水资源的再调控能力，因此各级用户对初始水权设定科学性和民主性的要求，会远高于现行的取水许可证的科学性要求。初始水权设定难度大，需要用户的民主参与，需要科学的法律体系作保障，同时，水权交易过程也需要市场监管体系来支持。但是我国目前的法律体系与此要求差距甚大，水权交易的市场监管体系甚至未提上日程。
从目前已经被媒体广泛宣传的以东阳义乌水权交易案例为代表，傅涛认为，其交易还不能成为水权交易。实施是跨地域调水工程的市场体现，无论从法律上、管理上、市场上看，都不适用于水权概念。虽然具体的水资源要通过水利工程才能输送到具体的地点，但对水资源的输送不是水资源本身。水利引水工程要支付费用，包括工程费用和具体地点的级差租金，统称为“取水租金”。取水租金能够帮助实现水权但不是水权本身。
（记者唐福勇/中国经济时报）