小区供水管网改造和运维：问题审视和探讨

城市更新、城市生命线、韧性城市……近年来，这几个热词备受关注。

在2024年底召开的中央经济工作会议和2025年的首次国务院常务会议中，城市更新被列为研究议题和重点工作。供水管网如同城市的生命线，是城市基础设施的关键组成部分。小区供水管网改造作为供水管网改造的 “最后一公里”，直接关系到居民的日常生活，对于推动城市更新以及建设韧性城市至关重要。接下来，小编想和大家一起聊聊小区供水管道改造和运维的问题。

一、管网改造政策：密集出台

2020年至2024年，中央围绕城市老旧管网更新改造出台了一系列政策文件，在同步推进供水管线与小区改造、供水设备设施更新、老旧管网智能化改造等方面做出顶层设计。住房城乡建设部数据显示，2024年，全国城镇老旧小区改造新开工5.6万个，更新改造小区内各类老化管线超过5万公里，全年累计建设改造各类管网16.3万公里，预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。在城市更新存量提质的时代背景下，管网提升改造是当前乃至未来几年的重点工作。

以下梳理了与供水管网改造紧密相关的中央政策：

在城市供水管网中，市政管道和小区管道分别扮演着“大动脉”与“毛细血管”的角色，在改造时皆面临着改造成本高、资金筹集难、协调难度大等问题。

相较于市政管道，小区管道改造起来更为棘手。这是因为市政管道虽规模庞大，但责任主体相对统一，决策和执行流程相对明晰。而小区管道涉及的责任主体更为多元，供水企业除了要配合政府主管部门的要求，还要与物业管理公司、业主委员会以及居民住户等进行沟通。各方诉求与立场存在差异，配合度参差不齐，协调难度极大。本文也主要围绕小区管网改造进行讨论。

二、小区管网改造：阻碍重重

据统计，各地对于小区管道改造的力度持续加大，例如，四川省2023年开工改造5293个小区，完成供水管道更新改造2202公里，2024年新开工改造老旧小区8523个，改造供水管道2698公里，2025年计划改造老旧小区4000个以上，更新改造燃气、供排水等老化管道6000公里以上。部分地区老旧小区供水管网改造项目的数量虽然有所减少，但改造难度显著提升。在推进供水管网改造的进程中，面临着以下诸多难点：

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难点一：

改造主体不统一，质量难保证

供水企业由于熟悉供水系统的整体运行状况和各种管材的性能，能够在改造过程中确保方案的科学性和合理性，因此部分地区将小区改造中的供水管网改造部分交由供水企业负责。此外，由于供水管网改造是老旧小区改造中的一部分，也有部分地区站在统筹规划的角度，对包括各类管网改造、房屋外立面修缮、小区道路改造等在内的多项内容进行整体打包招标。前者能够较好的保证供水管网设计与施工的专业性，后者则是在整体的角度提升改造效率，各有优势。但需要注意的是，非专营单位建设的情况下，供水管网容易出现管材选择不当、施工工艺不规范等问题，给后期的运维额外增添烦恼。因此，对于非供水企业直接参与的项目，建议配套有效措施，确保供水企业的监督权，使其充分发挥专业优势，将对改造项目的建设质量起到至关重要的作用。

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难点二：

改造成本高昂，资金筹集难

根据广东省东莞市发布的数据，万江街道15个小区529公里的供水管道改造工程，投资高达约6亿元。这一数字可能会由于地区条件、建材价格及施工难度不同而有所差异，但不可否认的是，小区供水管道改造投入需求巨大。面对如此高额的改造资金，究竟该由谁来承担呢?通常分为以下几种情况：(一)水司自筹为主E20先前发布的《管材应用情况及发展趋势调研报告》显示，小区庭院供水管网改造的资金主要来源之一为企业自筹，如河南省郑州市构建政府与企业35：65资金分担模式，解决项目建设资金瓶颈问题。《南京市老旧供水管道改造实施方案(宁政传〔2023〕16号)中更是明确提出了全部老旧管道改造资金由供水企业自筹资金解决。但在水价调价难、供水发展要求高等境遇下，供水企业面临较大资金压力。(二)政府出资为主小区供水管道改造作为一项重要的民生工程，政府也会作为主要出资方解决居民用水难题。例如，2024年2月住建部公布的《城市公共供水管网漏损治理可复制政策机制清单》中提到，云南省玉溪市借助城市更新老旧小区改造，政府主导出资70%，供水企业出资30%，推进老旧供水管道改造。在内蒙古呼和浩特市某小区供水设施改造工程中，市级和区级财政资金占据75%的比例，水司负责投资建设剩余的25%。然而，地方政府财政吃紧，以政府出资为主的模式也将受到限制。(三)居民自筹为主居民作为管网改造直接受益方，虽然在实际操作中具有难度，但是以居民出资为主的情况也有存在，比如南充市老旧小区改造项目中居民出资率高达96%。受经济下行影响，居民经济压力增大，让居民出资必须要有合理的依据和可行的实施路径。例如，四川省在《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》(川办发〔2020〕63 号)中，提出构建政府、居民与社会力量合理共担的改造资金机制，秉持“谁受益、谁出资”原则，引导居民出资或动用维修资金参与改造;天津市在《市住房城乡建设委关于本市老旧小区建立住宅专项维修资金的函》里明确了建立专项维修资金的标准和交存金额;南充市老旧小区改造项目中对居民投入的资金进行合理规划，其中78.7%用于改造，21.3%用于补建续筹住宅专项维修资金，这些举措为引导居民出资提供有益参考。

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探索多元渠道，破解资金困局

改造项目面临大额的资金需求不应由任一方独自承担，要因地制宜地探索政府、水司、居民多方筹资的渠道，充分撬动所有可动用资源。一是申请中央类资金。2023-2024年，发改委安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过4700亿，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目，2025年投入力度还将继续加大。以超长期特别国债为例，因其优先支持整装大项目，小区供水管网改造项目可以与其他管线、周边相邻小区、新建项目等进行有机捆绑，整合成综合性的项目包，提升资金的可落地性。二是关注地方类资金，地方政府专项债券、地方财政补贴或投资补助、老旧小区改造专项资金等，都是可以考虑申请的资金来源。在当前中央财政审批要求趋严、地方财政资金紧张的形势下，还要充分发挥市场机制的作用。一方面，可以积极借助政府的资源整合能力，引入资金雄厚、经验丰富的企业参与项目投资。另一方面，可以开发适合老旧小区改造的金融产品，如发行企业债券、项目收益债等，将收益欠佳的小区管道改造项目与现金流稳定的棚户区、老厂区改造项目进行统筹规划、捆绑立项，以此实现项目整体的资金收支平衡。对于业主自主筹资、自我修复意识较高的老旧小区，探索创新“部分出资+长期分摊”等模式，提高居民出资意愿。此外，改造时应充分考量居民的实际需求与经济承受能力，定期公开项目进展和资金使用情况，让居民的钱花得放心、花得开心。

三、小区管网运维：权责不清

通常情况下，小区管道的运维管理方为供水企业或小区物业。前者主要是受政策鼓励，如郑州、广州、深圳、中山等地印发相关工作方案，鼓励或要求改造完成后小区管网的运维工作由供水企业来承担;后者则是作为全体业主委托的第三方来负责小区管道运维工作。

供水企业拥有专业的工程技术人员、先进的检测维修设备和丰富的管理经验，遵循统一的行业标准和企业内部规范，能够迅速调配所需的管件、管材等物资，准确地诊断和解决管网出现的各类问题。但供水企业管理范围一般较广，无法熟悉每个小区的物业管理规定和居民生活习惯，容易出现处理不及时、协调受阻等问题。物业设在小区内部或附近，对小区的建筑布局、管网走向和用户情况较为熟悉，事故发生时能够第一时间到达现场，但由于专业技术水平有限，一般仅限于解决表面漏水、阀门故障等难度低的小问题。

在具体实践中，正是因为运维责任主体的不一致，小区管道不乏维修纠纷问题。当物业无法及时解决管道维修问题时，居民会直接联系供水企业，但是供水企业又不具备相关责任和权力，从而导致较为复杂的沟通协调问题，也有损供水企业形象。并且对于已经实现抄表到户的小区，如小区内管网为其他单位运维管理，供水企业可能还需承担不合理的漏损损失。此外，即使小区管道已交由供水企业维护，但若前期施工方在施工质量上存在问题，也容易引发后端运维管理成本的上升。

产品全生命周期概念炒得火热，管网能否实现由供水企业“建改维”的全生命周期管理?

从长远来看，全生命周期统一管理能够促进供水标准化、规范化、系统化。为实现这一目标，则避不开产权的问题。在法律层面，《民法典》规定，建筑区划内的公用设施属于业主共有。值得关注的是，《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中提出，“改造后专营设施设备的产权可依照法定程序移交给专业经营单位”。小编认为，如小区管网改造资金主要由政府和供水企业承担，则可进一步探讨产权移交的有效实施路径。如此一来，无论是日常的巡检维护工作，还是未来涉及的大修、更新等工程，都能够使工作流程更加顺畅，资源调配更加高效，进而有利于整个供水管道系统的长期管理与维护。

四、结语

行百里者半九十，管网改造绝非一朝一夕之功。自2015年中央城市工作会议首次提出加快老旧小区改造以来，各地供水管网改造已步入深水期，越往后越是“硬骨头”。老旧的管道改造完成后，随着时间推移，又会不断有管道老化成为新的老旧管道，如此轮回迭代、周而复始。期待社会各界共同努力、协作共赢，推动小区供水管网向着系统化、专业化、规范化方向持续发展，为韧性城市的建设注入源源不断的活力。

编辑：赵凡