广西南宁市以 PPP 模式推进水环境治理的探索

项目公司则因地制宜地对项目进行设计，根据“外源截污、内源治理、清水补给、活水循环、水质净化和生态修复”的六项原则从全流域治理的角度进行优化设计：改变传统用灰色设施的“工程治水”做法，注重对河道自然生态功能的修复;对污水采用分布式处理，就近截流进入污水处理厂，做到处理后回灌河道的水量不小于处理污水量的 90%，实现了水系上游与下游的水生态、水循环、水景观、水安全的有机统一;采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等海绵城市技术措施，降低汇水区域面源污染物对河道的污染，同时达到景观和功能完美的结合，提高了雨水利用，并降低了补水能耗，并对公共绿地等进行海绵化改造，通过不同种类海绵化措施的有效串联，把那考河及周边流域建成了一个雨水控制整体联动的大海绵体，达到了“生态治水”的目标。为应对工期紧张的挑战，项目公司采用施工组织扁平化、多点同步推进建设等方式抢工期。

经过约 18 个月的建设，项目于 2016 年 11 月 26 日进入试运营期，2017 年 3 月 1 日，项目正式进入运营期。在项目建设过程中，双方通力合作。由于部分用地涉及军区、铁路线路等，拆迁协调较为困难，经过与项目公司协商，通过优化设计等技术手段解决了土地难题，经过优化设计的项目总投资约 11.9 亿元，仍低于原可研的估算投资额。

政府方在项目执行过程中的监管作用主要体现在：在建设期，南宁市内河管理处等部门本着“放、管、服”的思路，按照协议约定给予项目公司充分授权，仅在涉及建设工期、工程变更等重要事项上进行监管。在运营期，政府方的监管主要体现在绩效考核方面。实施机构南宁市内河管理聘请了有资质的第三方水质考核单位对水质进行监测，委托第三方监管考核单位对设施设备、绿化养护及环境卫生等运行情况进行考核;并组成由南宁市内河管理处、财政、园林和水利等部门参加的绩效考核小组对项目绩效考核工作进行现场监督。财政部门按照项目绩效考核结果拨付流域治理服务费。截至 2018 年 12 月 31日，已实施 7 次绩效考核，考核平均得分 97.61 分，政府累计向项目公司拨付流域治理服务费 4.01 亿元。

通过 PPP 模式，政府将原本一次性支出的工程投资，转变为运营期内的按效付费，并通过中期财政规划和年度财政预算保障费用支付，避免了增加政府隐性债务的风险。

(五)实现了引资、引智和引制

本项目的成功实施，实现“引资”“引智”和“引制”三大效果：一是引入社会资本进行投资建设，在增加公共服务供给的同时平滑了政府支出责任，缓解了南宁市水环境治理短期的资金压力。二是通过社会资本将先进的水环境治理理念和海绵城市的先进经验引入了南宁市，为南宁市其他内河整治和海绵城市建设提供可推广的技术借鉴。三是在合作过程中，本地水务企业学习社会资本先进的项目管理模式和企业管理制度，切实提高水环境运营管理水平，有利于本地水务企业提高内功，最终实现政府、社会资本、政府方出资代表和社会公众多方共赢的局面。

项目还实现了良好的经济、社会和环境效益。具体体现在：经济效益方面，本项目明显带动了项目周边区域的价值提升，年接待游客超 30万人，促进了旅游等相关产业的发展，产生了较好的经济效益。社会效益方面，社会公众对流域治理的满意度达 90% 以上，本项目年均接待参观学习 1000 余人次，接待海绵城市及环保科普人员超 500 人次，极大提升了市民满意度和南宁作为“水城”的良好形象。环境效益方面，年污水排放数量减少 1300 万立方米以上，实现 COD 削减量不低于 1300吨，氨氮削减量不低于 280 吨，河道生态补水量超 1000 万立方米，回用水和绿化灌溉取代自来水量分别达到 100 万立方米以上，海绵城市渗滞蓄净用排蓄存净化利用雨水量达到 150 万立方米以上。区域生态物种持续改善，水土流失现象得以控制，降雨水体面源污染情况得到有效控制，实现了可持续的治理效果。

本项目先后被财政部、住房城乡建设部和国家发展改革委列为第二批国家级 PPP 示范项目、“海绵城市”示范项目和第二批 PPP 项目典型案例。2017 年，入选住房城乡建设部中国人居环境范例奖。

三、经验启示

本项目为国内各城市开展水环境治理提供了一个可行模式。回顾本项目实施过程，有如下经验启示可资借鉴：

(一)解放思想、开放创新，用新发展理念指导实践

本项目是南宁市首个 PPP 项目，是国内首个城市水环境流域综合治理和海绵城市结合的 PPP 项目，也是国内首个采用竞争性磋商方式采购社会资本的 PPP 项目。多个“第一”的背后，是南宁市委、市政府坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的集中体现。

为寻找城市内河治理的“良方妙药”，南宁市委、市政府及有关部门积极探索，先后赴贵州、安徽等地，考察先进做法、学习先进技术、吸收先进理念，最终确定采用 PPP 模式引入专业企业开展内河治理，突破了既有思路和传统做法，尤其是在当时 PPP 相关政策措施、规范标准尚未完全建立的情况下，南宁市的做法具有很强的创新性。在合作伙伴的选择上，采用全新的采购方式，打破地方保护主义，本着开放的心态引入“外来和尚”念经，最终实现了政府、社会资本、政府方出资代表和社会公众多方共赢的局面。

南宁市委、市政府“解放思想、开放创新”的理念为本项目指引正确方向，使得城市建设走上与环境保护相协调的绿色发展之路，也使市民共享城市发展成果。

(二)发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现“专业人做专业事”

PPP 模式是以市场化手段推进环境治理的方式之一，其精髓在于通过风险的合理分担，将企业引入公共服务领域，实现“专业人做专业事”，即企业充分发挥资金、技术和管理优势，政府着重做好监管和服务工作。

本项目在推进过程中，始终坚持以市场为导向，并适当发挥政府的作用，体现在：一是实施机构聘请专业的咨询机构经过与四家潜在社会资本进行市场测试等方式，优化技术路线、设计交易结构，保证合作模式和合作条件的科学合理性及监管考核体系的有效性。二是政府方出资代表在项目公司中占小股，其国有身份一定程度上为项目公司在融资过程中起到增信的作用，同时也可以在项目建设和运营中发挥监督管理作用。三是在项目执行过程中，政府充分发挥“放、管、服”的精神，给予项目公司充分的自主权，资金、技术、人员等问题主要由项目公司自主决策，政府主要按合同约定对建设安全、工期目标、实施效果等进行监管和考核，确保政府既不缺位又不越位。四是政府向项目公司支付费用的依据是绩效考核结果，为保障考核结果的公平、公正性，政府通过公开招标的方式选定第三方考核机构，协同政府相关部门进行考核。

编辑：王媛媛