城建融资开辟新途径 市政债券呼之欲出？

中国已经进入城市化加速发展的时期，近20年将以每年1.2个百分点的速度增长。而我们不得不面对的另一现实是：城市基础设施的“瓶颈”制约并没有根本解除，政府极其有限的财政难以承担城建资金的庞大需求。地方政府另辟他径，隐性负债问题日益突出，成为经济和社会发展的一大隐忧。
发行市政债券，能否成为解决上述问题的有效途径？中国发行市政债券的时机是否已经成熟？日前记者就这些问题进行了采访。
负债建设：城市化发展的必然
“城市基础设施建成后，并不是供我们这一代人使用，而是至少要用几十年、上百年。地方政府举债建设具有明显的合理性，是城市化发展的必然。”国家开发银行专家委员会副主任王大用说。
他指出，投资建设城市基础设施是城市化的先行措施,而有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾。城市建设中合理的建设组织方式是把相关的系统一次性建成，然而，一两年之内地方财政的节余财力十分有限，往往需要多年的财政节余才能满足系统性建设的投资需求。在相对较短的建设施工周期内，地方财政提供的建设资金不能够及时到位，严重制约了城市基础设施的及时建设。上世纪90年代后期，城市公共基础设施落后的矛盾日益突出，道路堵塞，暴雨时排水不畅，污水处理率很低，垃圾不能无害化处理等等。“常常是因为建设资金不能及时到位，导致一项工程拖延几年，街道像开拉锁一样挖沟、填沟是常见现象。”王大用说。
据统计，近几年来，各地城建投资只有少部分来自财政税收，绝大部分靠市场机制融资。其中有合理合法的市场化融资途径，也有地方政府的隐性负债。
建设部城市建设司司长李东序告诉记者：“我们曾经考虑使城建维护税由副税变正税，适当提高税率，以此增加政府财政对城市建设的投入。但现在中央政府实行的是‘藏富于民’的减税政策，这时提出增加城建维护税的税率显然无法实现。”
只堵不疏：泛滥的地方政府隐性负债
“没有人能够说得清。”王大用以这样一句话概括日益泛滥的地方政府隐性负债。据说有关部门曾试图对全国地方政府负债情况进行调查统计，但种种原因使其无果而终。
我国现行法律不支持地方政府负债。1994年通过的《预算法》第28条第二款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”中国人民银行1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人，其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”1995年通过的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”财政部明令规定各级财政也不得对外提供担保。
而事实上，我国地方政府早已开始大量负债。由于我国财政实行从中央到乡镇五级预算体制，在每一级都可能存在负债行为。因缺乏法律和国家政策依据，各地普遍采取了变通方式，五花八门或明或暗的操作方法，使地方政府究竟有多少负债，成了一个扯不清的话题。这些负债多数用于当地城市基础设施建设,随着城市化进程的加速，债务需求会越来越大。
地方政府的负债行为没有足够的法律支持，对有关债权人的权益缺乏健全的法律保护，对某些地方政府盲目的负债行为也没有有效的法律限制。当地方负债已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”，甚至一些经济不够发达的地方政府也开始大规模负债建设，甚至举债积极性更高。大量工程款和民工工资的拖欠是由此引发的社会问题之一。
现实如此，视而不见不行，见而不管也不行，一说管就堵而不疏更不行。“对这个问题我们应学习大禹治水的方法，疏导与规范相结合。”王大用说。
市政债券融资：国际通行做法和成熟经验
“从发达国家的实践看，发行市政债券是一项较好的选择。”据国务院发展中心副主任李剑阁介绍，在西方发达国家，市政债券是一种成熟的融资工具，已有100多年的历史,欧美等国家城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上依赖于发达的市政债券市场。战后日本积极利用市政债券为城市基础设施建设提供资金。近年来，越来越多的发展中国家也开始采用市政债券为地方政府融资。
作为一种金融工具，市政债券可以成为国家实施积极财政政策，扩大内需的有益补充，并为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道。1990年以来,美国市政债券的余额占GDP的15～20％。1998年底，美国市政债券存量约14000亿美元，占其债券市场总额的13％左右。2003年，美国市政债券发行量达3850亿元。“发展市政债券，可以降低地方政府的融资成本，创造一个效率更高的投融资体系。”美林集团李应臣算了这样一笔账：假设中国在30年的时间里需要举债10亿元用于建设所有的基础设施，按6％计算，通过发行市政债券进行融资，30年总还款额为57.4亿元；按10％计算，还款总额将达175亿元。“市政债券是中国城建最具潜力的融资方式。”国家开发银行行长陈元指出，尽管中国的证券融资尚不发达，城市基础设施建设还未能转向主要依靠资本市场，但资本市场和现代金融工具，如市政债券，将是城建项目最具潜力的融资方式。
发行市政债券：时机已经成熟？
城建融资亟须新途径，地方政府负债亟须显性化、合理化，发行市政债券，当是解决上述问题的最佳途径。对此，各方已成共识。那么，当前中国发行市政债券的时机是否已经成熟？“未来几年内各大城市开发力度将进一步加快，为市政债券这种融资手段的启动提供了非常有利的环境。从资金的供应上来看，存在市政债券的发展空间。”李剑阁坦陈。但他同时指出，由于约束机制尚未建立，现在就允许地方政府发行市政债券势必带来较大风险。中国何时发行市政债券，没有具体的时间表。”李剑阁说。
参与投资建设中国奥林匹克体育场的美国金州控股集团熟悉中国的城市基础设施建设状况，其总裁蒋超认为，中国已基本具备发行市政债券的市场条件。以政府信誉作担保，发行市政债券，实现低成本融资，具有实现的可能。李东序对此表示认同：“目前我国发行市政债券的时机已经基本成熟，应当尽快推行市政债券，缓解城建融资难的问题。”本报记者 李兆汝
（中国建设报）图对全国地方政府负债情况进行调查统计，但种种原因使其无果而终。
我国现行法律不支持地方政府负债。1994年通过的《预算法》第28条第二款规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”中国人民银行1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人，其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”1995年通过的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”财政部明令规定各级财政也不得对外提供担保。
而事实上，我国地方政府早已开始大量负债。由于我国财政实行从中央到乡镇五级预算体制，在每一级都可能存在负债行为。因缺乏法律和国家政策依据，各地普遍采取了变通方式，五花八门或明或暗的操作方法，使地方政府究竟有多少负债，成了一个扯不清的话题。这些负债多数用于当地城市基础设施建设,随着城市化进程的加速，债务需求会越来越大。
地方政府的负债行为没有足够的法律支持，对有关债权人的权益缺乏健全的法律保护，对某些地方政府盲目的负债行为也没有有效的法律限制。当地方负债已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”，甚至一些经济不够发达的地方政府也开始大规模负债建设，甚至举债积极性更高。大量工程款和民工工资的拖欠是由此引发的社会问题之一。
现实如此，视而不见不行，见而不管也不行，一说管就堵而不疏更不行。“对这个问题我们应学习大禹治水的方法，疏导与规范相结合。”王大用说。
市政债券融资：国际通行做法和成熟经验
“从发达国家的实践看，发行市政债券是一项较好的选择。”据国务院发展中心副主任李剑阁介绍，在西方发达国家，市政债券是一种成熟的融资工具，已有100多年的历史,

编辑：全新丽