BOT——水务行业改革中的一把双刃剑

——2004城市水业战略研讨与技术交流会 追踪报道（之一）
在为期两天的“2004城市水业战略研讨与技术交流会”上，与会者通过专题发言和问答交流的形式，对基础设施和公用事业的BOT方式，特别是bot在水务行业的应用，从理论和实践两方面展开了广泛而深入的探讨。以下是这次研讨对BOT提出的主要问题和观点：
1、目前中国水务行业的基础，包括政府能力、水价体制等，能不能承受BOT的冲击？
成都自来水六厂B厂是我国水务行业的第一个BOT项目。据成都自来水公司的与会者称，自2002年1月该厂投产以后的第一年，成都自来水公司就由盈利突然转为亏损1.5亿元，目前只能由成都市财政每年补贴自来水公司1亿多元，然后自来水公司支付BOT费用；另外，在水厂生产和管网调度上也存在很大麻烦。就项目本身而言，除了成功融资外，在其它方面都是不成功的，对于成都自来水行业以后的发展可能会造成很大问题，
北京市第十水厂作为北京市的BOT试点项目，其敲定过程也是一波三折，运作周期时间过长，受到业内许多人士的质疑。
而长期关注水务市场改革的许多专家学者对我国现有的一百多个水务BOT项目或者类似BOT的项目表达了更多的担心，认为其中将会有一批项目在三五年后出现问题，其一是因为三五年后这些项目将进入实质性运营阶段，其二是因为三五年后政府将换届。
世界银行的研究报告表明，BOT是对发展中国家的掠夺。也有学者提出，BOT是发达国家富人玩的游戏，在中国这样的发展中国家不一定适合。那么，究竟如何看待BOT在中国的应用与发展呢？
与会专家学者认为，BOT仅仅是一种投融资工具，其最主要的功能也是解决政府资金不足的问题。对BOT应用的好坏，取决于客观项目条件和政府能力，因为它们直接决定项目未来的不确定性和风险。BOT本身因其前期成本高和有限追索等特性，有其适用的范围，一般只适用于大项目或者捆绑在一起的若干个中小项目，而不适用于单独的小项目。政府也需要具备判断、预测、管理、信用等方面的能力，同时要引入外脑，聘请合格的咨询和律师等社会中介参与项目。
但是，无论如何BOT不应该也不可能是唯一的水务行业市场化模式。

2、怎样全面看待BOT？
BOT具备自身的特点，因而也先天的决定了它既有优点，也有缺点，在考虑应用BOT时，要全面衡量其优缺点。
严格意义上的BOT概念有三个基本特征：一、包括建设（build）、拥有（own）、经营（operate）和移交（transfer）全过程，二、政府特许经营，三、项目融资。
建设、拥有、经营和移交，构成完整的BOT项目过程，缺一不可，否则就不是完整的或者标准的BOT模式，充其量是BOT的变种。因此BOT可以更确切的称为BOOT。在特许期内，政府对项目资产不具备所有权，只能在合同约定的范围内对项目进行管理；而项目公司对项目资产的所有权也不是完整意义上的所有权，不能把项目资产的所有权进行抵押或者转让。
BOT项目通过特许权协议确定政府与项目公司的关系，形成政府授权项目公司对项目的特许经营。特许权协议是明确政府和项目公司各方权利义务的文件，其形成过程复杂，花费时间长。
项目融资，主要表现为有限追索权的安排，决定了BOT项目的前期运作周期长，费用高昂。项目融资能获得数亿甚至数十亿的资金投入，但系统复杂，操作上必须规范化、精细化，时间周期也长。
上述特征决定了BOT在具备吸引大量国际资本和民间资本进入公用事业、弥补财政资金不足、减轻财政负担、引进先进的管理经验和技术水平等优点的同时，也具有前期费用高、谈判周期长、对参与方风险预测和控制能力要求高等弱点。
BOT的这些特点和优缺点决定了它一般适用于需要巨额资金的项目，这也是BOT方式被发明出来的初衷。它们不以人的意志和好恶为转移。在中国实行BOT项目，也必须受到它们的制约。目前国内水务行业的现有BOT项目中，大多不具备BOT的所有特征，只能算作类似BOT的项目，更有一些项目根本不规范。大岳咨询公司的金永祥总经理认为，严格来讲，最近几年国内已经没有新的BOT项目了。
3、如何看待BOT与特许经营的关系？
与会专家、律师和参会人员针对BOT项目中政府与企业的关系对等性问题进行了深入讨论。特许经营是BOT的特征之一，BOT也可以看作是特许经营的一种方式，属于特许经营范围。特许经营的载体是特许权协议。特许权一般用协议方式直接与政府（或有关部门）确定，但也有以企业承诺，政府单向授予的方式确定的（如深圳市）。
目前，地方政府出于种种顾虑以及缺乏法律约束和保障，不愿意与BOT项目公司直接签定特许权协议，要么让自来水公司出面签定，要么采用公函等政府文件方式。这些方式使得政策风险太大，阻挡投资者的脚步。有的外资水务公司作出了全面撤出中国水务市场的决定，其主要的顾虑和依据就是政府政策风险。
而在北京市第十水厂BOT项目中，虽然有《北京市城市基础设施特许经营办法》这样的地方性法规的保障，但是仍然签定了专门协议，目的就是一定要让政府进入有约束力的法律文件中。政府部门与投资人直接签定BOT协议的例子还有：成都第六水厂B厂、合肥王小郢污水处理厂、北京北苑、五里坨等五个污水处理项目。
特邀王为东和姚毅律师都认为，特许权协议应该属于民事合同范畴，作为协议双方的政府和项目公司在这里是平等的民事主体关系。因此，在BOT项目运作过程中，一旦发生了争议，就要适用民事诉讼或者仲裁来解决，而不适用行政诉讼。
清华大学水业政策研究中心傅涛主任等业内专家则认为，城市水业的特许经营属于行政许可法的规定范围，行政许可的形式是多样的，包括协议和文件行政授予等形式，但无论是否签协议，政府和企业两者都不是对等的，政府（包括其授权的部门）不能作为独立的民事主体。
曾经承担过多项BOT项目法律顾问的姚毅律师认为仲裁是比民事诉讼更适合解决BOT争议的方式，此观点得到多数专家的赞同。
（清华大学 傅平 报道）但是，无论如何BOT不应该也不可能是唯一的水务行业市场化模式。

2、怎样全面看待BOT？
BOT具备自身的特点，因而也先天的决定了它既有优点，也有缺点，在考虑应用BOT时，要全面衡量其优缺点。
严格意义上的BOT概念有三个基本特征：一、包括建设（build）、拥有（own）、经营（operate）和移交（transfer）全过程，二、政府特许经营，三、项目融资。
建设、拥有、经营和移交，构成完整的BOT项目过程，缺一不可，否则就不是完整的或者标准的BOT模式，充其量是BOT的变种。因此BOT可以更确切的称为BOOT。在特许期内，政府对项目资产不具备所有权，只能在合同约定的范围内对项目进行管理；而项目公司对项目资产的所有权也不是完整意义上的所有权，不能把项目资产的所有权进行抵押或者转让。
BOT项目通过特许权协议确定政府与项目公司的关系，形成政府授权项目公司对项目的特许经营。特许权协议是明确政府和项目公司各方权利义务的文件，其形成过程复杂，花费时间长。
项目融资，主要表现为有限追索权的安排，决定了BOT项目的前期运作周期长，费用高昂。项目融资能获得数亿甚至数十亿的资金投入，但系统复杂，操作上必须规范化、精细化，时间周期也长。
上述特征决定了BOT在具备吸引大量国际资本和民间资本进入公用事业、弥补财政资金不足、减轻财政负担、引进先进的管理经验和技术水平等优点的同时，也具有前期费用高、谈判周期长、对参与方风险预测和控制能力要求高等弱点。
BOT的这些特点和优缺点决定了它一般适用于需要巨额资金的项目，这也是BOT方式被发明出来的初衷。它们不以人的意志和好恶为转移。在中国实行BOT项目，也必须受到它们的制约。目前国内水务行业的现有BOT项目中，

编辑：全新丽