市政债券开环保融资新路

建立多元化的环保投融资体制，利用市场机制加大对环境保护的投入力度目前已成为人们的共识。在最近召开的中国环境与发展国际合作委员会“环境保护投融资机制课题组?第二次会议上，国家环保总局、中国人民银行的专家建议，可以借鉴发达国家发行市政债券建设环保基础设施的做法，为我国环境保护筹集更多资金。可以先在我国经济发达地区选择一些重点城市进行发行市政债券的试点，同时研究制订与市政债券发行相配套的政策。
要实现我国“十五”环保目标，投资需求为7000多亿元，预计“十一五”期间，环保投资需求为9388亿元，比“十五”增长34％。如此巨大的资金需求，仅靠政府的投入是远远不够的。中国政府的财力十分有限，财政收入占GDP的比重远远低于发达国家，例如2000年，中国政府的财政收入占GDP的比例为14.9％，日本为54.3％，美国为34％。
专家认为，建立多元化的环保投融资体制不仅包括投资渠道的多元化，也包括融资手段的多元化。投资渠道多元化指的是既有政府财政资金的投入，也有民间资本和外资的投入。而融资手段的多元化指的是利用多种融资工具，既有银行信贷这种间接融资工具，也有债券、股票等直接融资工具。通过建立多元化的投资渠道和融资手段，优化我国环境保护的融资结构，减轻政府的财政负担，降低融资成本。
目前我国环保基础设施的融资手段以间接融资为主，即银行信贷。不仅仅是环保基础设施，我国整个商业融资都是以银行间接融资（贷款）为主体的融资结构，企业通过银行的间接融资和不通过银行的直接融资（债券、股票），二者的比例为9∶1。银行信贷是我国金融业的主体，集中了我国主要的金融资源，作为城市环保基础设施的主要融资手段是具备条件的。但是，银行主导型的融资结构使得金融风险过度集中于银行，而银行是面向社会公众吸引存款的高负债经营机构，自身蕴藏了较高的风险，加之不良资产的累积，降低银行风险已经成为我国金融改革的重中之重。此外，从发展我国直接融资的角度看，也需要逐渐降低银行融资的比重，增加直接融资的比重，从而增加居民的投资渠道。因此，城市环保基础设施的融资不宜长期过度依赖银行信贷。
据介绍，市政债券是以城市政府为发债主体，或以市政建设公司为发债主体，向资本市场公开发行的债券。市政债券主要用于城市基础设施建设，如道路、桥梁、自来水、污水处理、垃圾处理等。发行市政债券是发达国家筹集城市公用设施建设资金的通行做法，已经有几十年的历史，美国发行市政债券的历史则更长，已有近200年的历史。在美国，市政债券分为普通债券和收益债券两种，前者以政府的财政收入（税收）作担保发行，用于城市公益事业的建设；后者以公用设施本身的收益权作担保发行，如公路、桥梁的收费权，供水与污水处理的收费权、医院和机场的收入等。发行市政债券为美国的城市化发展做出了很大贡献。以美国水务市场（含供水、污水处理、污水管网、河道疏浚等）为例，每年的建设性投资需求为2300亿美元，其中85％来自市政债券，政府财政投资仅占15％。美国市政债券的主要投资者是基金和家庭，此外还有保险公司、银行等。
专家指出，我国1995年颁布的《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行政府债券，因此目前还没有由地方政府作为借债人发行地方政府债券的实践。但是，由于地方市政建设巨大的资金需求，同时随着我国财政金融体制市场化改革的逐步深入，近几年来，一些省市通过市政企业发行城市建设债券的做法已经屡见不鲜。如1999年2月，上海市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，用于供水调蓄工程；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，用于长沙二环线工程。
由于市政债券的利率比银行存款利率高，比银行贷款利率低，因此，既对投资者有吸引力，也对融资者有吸引力。以上海轨道交通建设债券为例，该债券期限是15年，经过中国人民银行核定的年利率为4.51％。对存款人而言，这一利率水平高出5年期以上银行存款利率（2.79％）约61％，对融资者而言，这一利率水平低于5年以上银行贷款利率（5.76％）约27％。对投资者来说，市政债券能够增加投资收益，对融资者来说，市政债券能够降低融资成本。
专家建议，市政债券应逐渐成为我国城市环保基础设施融资的主渠道，其主要依据是：一、发行市政债券符合我国经济体制改革的大方向，是推行积极财政政策的一个重要措施。市政债券属于政府债务的性质，由地方政府组织发行，主要用于地方基础设施建设，因此，它符合中央以加强基础设施建设来拉动经济增长的战略性决策。二、市政债券有利于集中市政建设的融资需求，从而降低融资成本。与其他融资方式相比，发行市政债券可使融资成本降低。因为市政债券的发行主体是城市政府或城市政府担保的项目法人，发行人或担保人的资信（包括政府的财政收入、行政管理职能等）决定了市政债券的低风险特点，加之税收优惠，因此对投资者支付的利率相对较低。市政债券往往由城市政府根据城市建设的总体需要统一发行，融资规模要远远大于单一项目法人对具体项目的需求，融资规模增大有利于降低融资成本。三、我国发行市政债券的资金条件和金融环境初步具备。到2002年底，我国居民储蓄额已近10万亿元，相当于当年GDP的102％。1998年～2002年，我国居民储蓄存款年均增长21％。居民储蓄存款的迅速增长，反映了居民投资渠道狭窄。在这一背景下，发行市政债券直接吸收民间资本用于环保基础设施建设，具有雄厚的资金来源。四、发行市政债券的风险能够得到有效控制。市政债券的风险控制，主要基于：（1）发行主体的良好资信。市政债券由城市政府发行或担保发行，城市政府既是税收收入的主体，也承担着城市建设与管理的多项职能，这对控制债券发行风险起着关键作用。（2）资金用途的低风险性。市政债券不同于普通商业债券，只能用于市政基础设施建设，而市政基础设施只要运营和管理得当，其经营风险要远低于普通的商业项目。（3）维护金融稳定、降低金融风险，是城市政府的重要职责之一，因此，作为市政债券发行人或担保发行人的城市政府，不仅要承担债券发行人面临的金融风险，而且要承担政府管理者面临的金融风险，城市政府自然会对控制市政债券的风险加倍重视。
（中国环境报）国主要的金融资源，作为城市环保基础设施的主要融资手段是具备条件的。但是，银行主导型的融资结构使得金融风险过度集中于银行，而银行是面向社会公众吸引存款的高负债经营机构，自身蕴藏了较高的风险，加之不良资产的累积，降低银行风险已经成为我国金融改革的重中之重。此外，从发展我国直接融资的角度看，也需要逐渐降低银行融资的比重，增加直接融资的比重，从而增加居民的投资渠道。因此，城市环保基础设施的融资不宜长期过度依赖银行信贷。
据介绍，市政债券是以城市政府为发债主体，或以市政建设公司为发债主体，向资本市场公开发行的债券。市政债券主要用于城市基础设施建设，如道路、桥梁、自来水、污水处理、垃圾处理等。发行市政债券是发达国家筹集城市公用设施建设资金的通行做法，已经有几十年的历史，美国发行市政债券的历史则更长，已有近200年的历史。在美国，市政债券分为普通债券和收益债券两种，前者以政府的财政收入（税收）作担保发行，用于城市公益事业的建设；后者以公用设施本身的收益权作担保发行，如公路、桥梁的收费权，供水与污水处理的收费权、医院和机场的收入等。发行市政债券为美国的城市化发展做出了很大贡献。以美国水务市场（含供水、污水处理、污水管网、河道疏浚等）为例，每年的建设性投资需求为2300亿美元，其中85％来自市政债券，政府财政投资仅占15％。美国市政债券的主要投资者是基金和家庭，此外还有保险公司、银行等。
专家指出，我国1995年颁布的《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行政府债券，因此目前还没有由地方政府作为借债人发行地方政府债券的实践。但是，由于地方市政建设巨大的资金需求，同时随着我国财政金融体制市场化改革的逐步深入，近几年来，一些省市通过市政企业发行城市建设债券的做法已经屡见不鲜。如1999年2月，上海市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，用于供水调蓄工程；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，用于长沙二环线工程。
由于市政债券的利率比银行存款利率高，比银行贷款利率低，因此，既对投资者有吸引力，也对融资者有吸引力。以上海轨道交通建设债券为例，该债券期限是15年，经过中国人民银行核定的年利率为4.51％。对存款人而言，这一利率水平高出5年期以上银行存款利率（2.79％）约61％，对融资者而言，这一利率水平低于5年以上银行贷款利率（5.76％）约27％。对投资者来说，市政债券能够增加投资收益，对融资者来说，市政债券能够降低融资成本。
专家建议，市政债券应逐渐成为我国城市环保基础设施融资的主渠道，其主要依据是：一、发行市政债券符合我国经济体制改革的大方向，是推行积极财政政策的一个重要措施。市政债券属于政府债务的性质，由地方政府组织发行，

编辑：全新丽