PPP超重磅——“国办发42号文”评述

2015年5月22日，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）（下称“《国办发42号文》”），全文共六条二十五款内容，是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（下称“《国发60号文》”）专章论述政府和社会资本合作模式（下称“PPP模式”）以来，国内首次从国务院层面，以转发部委行文件的形式，为PPP模式的重大意义背书，为其核心理念及原则定调，为其在公共产业与服务领域的全面推广与落地鼓与呼！对于一个长期以来仅为特定领域、特定行业、特定机构所熟知的项目发展模式而言，《国办发42号文》所赋予PPP模式的，不仅仅是高规格的聚焦与关注，更是对PPP模式在“犀利新政”当中所能发挥的关键作用的要求与期待。

以下，本文拟结合自2014年启动的PPP大潮的若干特点，对《国办发42号文》展开评述，以期更好地理解这一文件的重要意义及其对当前PPP模式实施的深刻影响。

一、 PPP(Public-Private-Partnership)实质上应被理解为PPPP-PP (Public-Private-Partnership-Provision-Politics-People)

借用清华大学王守清教授提出的观点（PPP还应考虑公众和政治两方面的因素），笔者认为，中国式的PPP不应仅限于表面的公私合作，还应在PPP项目的全生命周期当中重点关注公共产品或服务的实际供给情况（Provision，即绩效评价与考核），并赋予产品或服务的受众（People）以充分的知情权，在政治因素（Politics，包含国家治理现代化、投融资体制改革、重大利益协调等）合理可控的前提下，最大程度地确保社会大众（People）的利益与福祉。

比此前的《国发60号文》更进一步，《国办发42号文》即在以下几个方面充分体现了国务院及相关主管部委行目前所持有关“PPPP-PP”的理念和原则：

1、Public-Private-Partnership（“政企合作，风险共担、合理回报”）

自2014年以来，尽管财政部、国家发展改革委及各地政府分别就PPP模式颁布大量文件，而且在某些领域存在分歧，但难能可贵的是，各方在PPP核心价值观方面已经基本达成共识，即“政企合作、风险共担、合理回报”。《国办发42号文》对此给予了十分明确的背书：

l  政府和社会资本“双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”——平等协商、合理收益。

l  “重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”——法律地位平等、契约理念。

l  “合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益......建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件”——风险共担、合理回报。

以上内容虽然令人鼓舞，但由此而来的一个不容回避的问题，就是新近出炉的《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》中对特许经营协议的性质及相关争议解决路径的规定，我们在使用特许经营模式的PPP项目当中到底应该如何应对呢？对于法律地位平等的两方主体经过平等协商订立的合同，是不是就因为其中涉及特许经营，双方就不能通过民事诉讼或仲裁机制解决合同争议呢？对这样一个业内热点问题，国家发展改革委最近颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“《特许经营管理办法》”）采取了回避的姿态，但PPP项目的当事人，特别是社会资本一方却无法对此视若无睹。在当前法规及项目实践的现状之下，我们只能期待有关部门能够听到《国办发42号文》有关“着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题”的呼吁，并着手解决这一困扰业界十余年之久的法律难题。

2、Provision（有效供给、绩效评价）& People（公众监督）

此前在市政公用事业行业广泛推行的特许经营制度，以及相应的BOT、TOT等项目模式，因其重融资、轻监管的倾向而广受诟病。而《国办发42号文》即在本轮PPP所看重的全生命周期的绩效评价与监管、以及公众知情和监督方面着墨甚多：

l  “政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”——绩效评价对应服务对价。

l  “政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责”——政府是监督者和合作者，承担市场监管和绩效考核的职责。

l  “政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据”——绩效评价对应服务对价。

l  “公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束”——公众的知情权与监督权。

l  “建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督”——绩效目标、绩效跟踪、绩效评价构成PPP项目全生命周期的绩效管理机制。

l  “依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度”——绩效评价需要集思广益、公开透明，为科学的定价和调价提供依据。

编辑：任萌萌