发改委新推存量资产PPP，是大蛋糕还是小饼干？

时间： 2017-07-17 11:03

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作者：赵喜亮汤明旺安志霞

E20数据中心以2016年底市政供排水行业数据(来源：E20研究院)、企业数据为基数进行估算：全国30个省市区市政供水存量资产可PPP市场化的空间约21300万吨/日，可PPP市场化的占比约73%;市政污水处理存量资产可PPP市场化的空间约9035万吨/日，可PPP的市场化占比约 49%。全国30个省市区市政供水和市政污水处理存量资产可PPP市场化的空间差异较大，如图3和图4所示。在本次估算过程中，拥有属地性供排水业绩的企业被视为一类特殊群体(兴蓉环境、海峡环保、瀚蓝环境、江南水务、创业环保、中山公用、重庆水务等上市公司为典型代表)，这些企业拥有的供排水项目多有属地性获取的烙印，这些属地性项目与严格意义的PPP模式下的市场化项目并不完全一致，在计算供排水市场化率时这些项目并未被予以考虑;此外，部分属地性供排水项目已装入上市公司报表中、并不能被予以PPP市场化，在计算市政供排水存量资产可PPP市场化的空间时，这部分属地性供排水项目不能被计算在内。此处以北京、上海为例;北京供排水市场盘踞着北控水务、威立雅中国等10多家企业，它们弱化了北排等属地性公司对北京市政供排水市场化的影响，供排水市场化率相对较高;相反，上海供排水市场化率处于较低水平，据了解，城投控股旗下上海城投水务的供排水业绩并未被装入城投控股上市公司内，从而被归入可PPP市场化，上海地区市政供排水存量资产可PPP市场化的空间相对较大。

三、存量资产的盘活需面对的问题

存量资产的PPP盘活需要面对全面评估该存量项目的情况，如存量项目本身的质量(手续完备性、资产建设质量、运营收益稳定性)、资产转让VS经营权转让(操作难度及税负问题)、原有员工的接管安置、政府对自身财力和所有PPP项目的财政支出能力评估等问题。需要注意到，优质的存量项目PPP，必然是规范的“真PPP”，因此始终符合PPP的四项核心原则——真正的风险分担、明确的产出要求、强调全寿命期绩效、回报与绩效关联。

存量项目资产本身质量。存量项目PPP盘活需要面对项目本身的质量问题，最基本的，存量项目的前期手续完备，可研、土地、规划等方面没有重大瑕疵，对项目进行全面、细致的尽职调查。

提标改造可能性。存量PPP项目，建设已完成，但可能面临着改扩建或者提标改造的可能，若涉及这种情形，需要做好面对存量项目因标准提高新增投资、社会资本选择(具备投融资、建设和运营能力)等问题的准备。

资产转让还是经营权转让?若是资产转让，将涉及国有资产评估、国有资产转让相关税费、债权债务、原有权属机构(如地方平台公司B方阵)是否愿意合作等问题。国有资产的转让除需要资产原权属单位的内部决议、国有资产管理部门的批准、专业第三方对资产进行评估外，还需要在产权交易机构予以挂牌，采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。相比之下，特许经营权转让方式操作起来将更为简便，对社会资本来说也有助于减少税费支出。

原有员工如何处置。供水、污水处理等领域的存量项目，不能回避的是原有人员的安置问题，如处理不当，将形成社会不稳定因素，对政府和社会资本都不利。一般而言，政府进行存量资产PPP招标时可要求社会资本提前制定原有人员安置方案(预案)，约定几个原则：合同几年不变(如3、5年不得解聘)、工资福利不降低、社保齐全。具体执行上，可考虑“老人老办法、新人新办法”，在一定期限内优胜劣汰、平稳有序过渡。

政府对自身财力和所有PPP项目的财政支出能力评估。无论新建还是存量PPP，项目本身都属于基础设施或公共服务领域，主要有政府付费或可行性缺口补助作为回报来源。因此，政府需要对自身财力和所有PPP项目的财政支出进行全面系统评估，保证政府的支付能力和存量项目PPP的分险可控性。

此外，国家层面对“伪PPP”、变相增加地方政府债务行为的政策“收口”，对某些类型的存量项目PPP也是潜在的风险。随着存量PPP项目大量涌现，实施落地过程中出现一些新问题，过分注重“盘活”以获得资金的做法可能导致PPP项目本身应该突出的运营绩效被轻视、背离提高公共产品质量的“初心”，国家政策上进行规范将是必然。由此来看，不具备收费基础的非运营类存量项目(比如市政道路，地下管网，免费广场公园等)应该是被绝对禁止采用ppp方式对外单独转让之列。