时间： 2017-06-06 10:22
来源： 新华视点
作者： 刘红霞、申铖、郁琼源
继六部门上月联合发文规范地方政府举债融资行为，财政部２日再度发文，直指地方假借政府购买服务变相举债问题。
官方数据显示，截至２０１６年末，我国中央和地方政府债务余额为２７．３３万亿元，负债率３６．７％，债务风险总体可控。但是，部分地方存在不同程度的违法违规举债担保问题，个别地区偿债能力有所减弱。财政部此次矛头直指假借政府购买服务变相举债问题，将对地方政府、金融机构、社会资本带来哪些影响？
对政府购买服务列出负面清单
在《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中，财政部明确指出政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，并列出负面清单：
——不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。
——严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
——严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
——严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对记者说，通知在标题中出现“坚决制止”的表述。事实上，有些地方政府融资花样繁多，防不胜防，抑制和预防套用、滥用政府购买服务已经十分紧迫。“此时对政府购买服务列出负面清单，非常及时也非常必要。”
财政部有关负责人也坦言，一些地方以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，“加剧了财政金融风险”。
据了解，今年１月，财政部向内蒙古自治区政府发函，指出自治区交通运输厅与区高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第１至１７年或１８年,通过购买服务资金支付项目建设资金，支持该公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款１０５．５亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。
在江苏省，经核查，常州市金坛区政府（甲方）２０１５年与金坛市城市建设开发总公司（乙方）签订购买服务《委托代建合同》，后者代建新城东苑建设项目。随后，这两方与金坛建设产业集团有限公司（丙方）签订三方《债权确认协议》，明确乙方已将基础债权全部无偿转让给丙方。２０１６年３月，丙方以新城东苑建设项目应收账款作为还款来源，向方正东亚信托有限责任公司融资５亿元，并请求出具财政承诺函。当月底，金坛区财政局出具相关承诺函，明确将项目融资款项纳入全区债务管理范围。这是典型的假借政府购买服务变相举债行为。
开前门堵后门 多管齐下防风险
实际上，从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等，近年来，我国政府一直致力于打造地方债风险管理“全链条”。“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资的同时，我国也在适时“开前门”，构建规范的地方政府举债融资机制。
就在６月１日，财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，明确将允许各省级政府发行土地储备专项债券，以合法规范方式保障土地储备项目的合理融资需求。这是我国首次以地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，被视为中国版“市政专项债”，标志着地方政府专项债券管理迈出重要一步。
分析人士认为，财政部出台措辞严厉、针对政府购买服务乱象的意见，是对前期一系列疏堵政策的延续，突出了问题导向，显现推动落实既定政策的决心和韧性。
中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说，通知的一大核心内容体现在预算管理方面，坚持先有预算、后购买服务。“这意味着政府购买服务仅局限于财政支出方面，不能突破既有的政府预算收入规模，不能因此而谋求增加融资收入。”
意见还严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
乔宝云认为，没有金融机构的配合，地方政府违规融资通常很难实现，因此要制止违法违规融资，必须对借、贷双方都要出手。
交通银行金融研究中心首席产业分析师汪伟表示，新规将推动商业银行等金融机构进一步规范管理目前数额巨大的政府购买服务融资等各类融资模式。“在中央相关文件的连续规范和提示下，预计各金融机构将从更加认真严肃的角度，深刻理解、正确认识、合规处理包括ＰＰＰ、产业基金、政府购买服务在内的各类融资模式，有效提升风险防范水平。”
初步实现对地方政府 违法违规融资防范全覆盖
新出台的意见还要求各地切实做好政府购买服务信息公开工作，让政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明，确保可查询、可追溯，保障承接主体、金融机构合法权益。
上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说，上个月六部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，此次又精确到政府购买服务领域，这表明财政部门已对政府购买服务的范围与内容等进行了“重点监控”，正极力避免政府购买公共服务沦为新型违规举债方式。
财政部有关负责人表示，随着一系列文件的出台，我国初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策防范全覆盖。
编辑： 李晓佳
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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