《财经》年刊2017预测与战略：当环保产业碰到PPP

这类项目的PPP方案设计，不得不制定了以项目投资收益率为主要依据的回报模式（不同于特许经营中按约定最低供应处理量结算付费的模式）。由于面对后期地方政府还款风险，社会资本更倾向于尽量在前期工程阶段利用工程利润回流的方式尽早收回投入，因而这种项目被一些人指责并未超越BT模式的内在逻辑（重工程利润和融资，不重视后期运营和实际效果）。

由于上述特点，有经验的的大型工程性央企和园林公司在这类项目中具有一定的优势，而前者的攻城掠地却引发了环保领域“国进民退”的争议。说到“国进民退”，就需要先分析五万家环保企业的所有制分布情况，CD方阵是以工业企业为付费主体的治污企业，以及为A/B方阵提供应用在市政领域的工程和供货服务的企业，以中小型私企为主，国企相对迟缓和回避风险的决策机制，使其在C/D方阵内表现平平，因为这两个方阵的企业是需要在商业开拓、技术复制和创新上具有灵活多变的能力，因此，除个别依赖大型工业国企的保护伞而生存的环保公司除外，国企在这两个领域并不突出。B方阵属于地方政府所控制的专营国企逐步市场化转变而来，均为国有企业；A方阵是行业集中度最高的企业群，由国企、大型民企和两家主要的法国外企构成（威立雅、苏伊士中法），和特许经营发源法国不无关系。

实际上，环保领域的“国进民退”现象，主要指的是在A方阵的国进民退，这种现象并非在PPP2.0时代才出现，特许经营时代的后半程已明显出现：以投资运营为核心优势的A方阵企业发展模式本身，国企就有其在融资和品牌方面的优势，这和国有体制的金融系统有关，以及国企被地方政府视为更有责任。不过，据E20研究院分析，并非所有国企都能获得领先，只有在公司治理结构和绩效激励方面与市场接轨的国企（如北控水务和首创股份），才能在这样的竞争中脱颖而出（参见图11）。

正如笔者分析所见，如果那些市场化程度高的国企，具有积极的竞争意识和服务能力，通过公平的竞争来获得项目，而其通过PPP模式所提供的公共服务的质量和效率能够带来显著提高，“国进民退”本身就不应该成为PPP被指责的原因。当然，在PPP项目选择社会资本的竞争环节是否透明公平、是否存在所有制歧视应该被高度关注。近期发改委、财政部均下文明文禁止这种现象。此外，逐步改变目前金融系统明显有利于国企的放债偏好，也是改善PPP领域“国进民退”的根本所在。

如何清除环保PPP的发展障碍

除了警惕“国进民退”现象，环保PPP还应重点改善以下四个方面的问题：

第一，在类似城市水环境治理项目PPP项目中，需高度关注后期项目执行的实际绩效效果。而笔者最担心的是，在指标考核时未能达到约定要求的风险，一方面地方政府面临“水十条”时间表的考核而不能达标的尴尬，另一方面社会资本面临无法收回投资的风险。

目前，发改委和财政部规定的采购程序，城市水环境治理PPP项目，都是由政府聘请PPP咨询公司及行业专家来完成技术方案和其他必要程序，到社会资本参与的竞争环节，一方面时间非常紧，一方面采购纪律要求严格必须按照当前流程执行，这两个原因都导致目前对社会资本的采购竞争环节的技术评审容易流于形式，仅仅成为比拼收益率和价格的表面文章，即不能考核社会资本的技术能力，也不能提升本项目的技术方案，甚至出现某些中标的社会资本再向社会征集技术解决方案的现象，这些都背离了PPP的本意。

由此笔者建议，对于这一类特殊的PPP项目，当地方政府即便加上PPP咨询公司和行业专家也不能制定有水平的技术方案的，应该参考世界银行的两步招标程序，让社会资本有机会同时也是被要求更早地参与到技术方案制定中来，既考察了社会资本的技术集成能力，也帮助政府方提升了技术方案水平。这种模式在笔者担任行业专家的宁波世行贷款厨余PPP项目（财政部第二批示范项目之一）中有了初步的尝试，取得了一定的效果。

第二是低价现象。目前市场化PPP项目的平均价格大约是政府直接给予其所控制的地方专营公司的不到一半。过低的价格带来了后期环境排放的风险和PPP双方合作的不稳定因素，如垃圾焚烧价格近几年逐步走低。简单而言，低价竞争来自普遍资产荒下过热的竞争、简单可重复的商业模式、后期谈判调整的可能性，以及环保监管不到位的偷排可能。

应从两个方向入手解决这一问题，一方面加强环保全过程监管，另一方面强化信息公开，无论是竞争环节，还是后期执行中的PPP服务价格调整和支付情况，尤其包括环保设施的排放数据等，都应接受公众监督，只有这样，才能从源头逐步杜绝低价竞争的非理性现象。

第三，地方专营公司的前途。在这一轮的PPP改革中，有一个群体的发展容易被忽视，那就是B方阵的国有企业。在一二线城市，作为B方阵的排水集团和环境集团，其专业能力未必弱于社会资本，我们应该将其与传统的投融资平台区分开来，发挥其融资能力和专业能力的双重优势。正如43号文所要求的，划清政企界面是B方阵企业发展的关键所在，此外它们也需要建立良好的决策机制、管理机制和激励机制，当然，如何协调其转化为市场化企业的盈利追求和公益保障属性之间的矛盾，以及如何看待AB方阵之间的竞争关系，就需要对整个市政环保公共服务的改革进行顶层设计。

最后，是公共服务改革的顶层结构问题。目前的PPP的推进，从基本原理上，是向服务型政府推进，推动小政府大市场的建设，从具体节点上，又需要兼顾地方债务控制和吸引社会资金保障GDP增速这一对看似矛盾的当前目标。而PPP的核心指标，则是推动公共服务供给效率的提高。目前的情况是，大家更关注的是与PPP相关的资本供给和基础设施建设效率，对整个公共服务的顶层结构尚未给予充分的重视。顶层设计，需要结合的是财税体制的改革、公共服务的价格体系、央地两级的财权事权分配、政府的监管模式、公众的参与权和信息公开等方方面面。因而，推动PPP的发改委、财政部应更多地协调各行业主管部门和行业专家，分行业深度摸索PPP的各自规律，并予以针对性措施提高项目绩效水平。

深度改革牵涉方方面面，相对复杂且任重道远，但信息公开却可以先行，据笔者所知，关于环保监管和PPP方面的信息公开的推进，一直在路上，我们希望能够更快落地，更彻底的落地。

编辑： 李艳茹