时间： 2021-02-19 09:39
来源： 中国固废网
作者： E20研究院整理
从严格合规的项目比例来看，“十三五”期间，垃圾焚烧项目中，严格符合上文所述合规标准的比例只有28.69%，这一比例在餐厨垃圾处理项目中为34.44%，环卫三年以上项目的合规率仅为10.30%。
其次是使用者付费的非PPP的特许经营，其合规性略差于严格入库的PPP项目，虽然理论上这些都属于PPP的范围，但是由于此类项目的收入来源为使用者付费，与财政无关，所以不走PPP流程也是非常安全和普遍的。典型的项目类型主要包括以供水、供电、供气为代表的市政公共服务的a类项目。另外需要注意的是，在固废处理行业中，餐厨垃圾处理及建筑垃圾处理原则上有明确的使用者(污染者)，理论上可以以a类项目方式开展。但一方面餐厨垃圾、建筑垃圾处理均有一定公共服务属性，另一方面我国污染者付费的机制尚未得到全面实施，地方政府仍需提供一定的补贴，不能达到完全的使用者(污染者)付费水平。
第三，是有政府补贴的非PPP特许经营。图中标尺可以看出，因为依赖政府支付，此类项目不走PPP程序已经接近合规性的灰度边缘，(主要原因在于财金〔2014〕113号文的附2名词解释规定：“政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。”)。值得注意的是，环保领域尤其是固废末端处理的项目普遍具备下列两大特征，使其虽然属于“政府付费”范围却能以非PPP的特许经营模式来操作，也正是市场“用脚投票”的原因。一是，项目的基础设施资产具有某种“设施产权”属性，其原因是“厂区”可以被合法运营，反之如果政府恶意违约则在法理上社会资本可以关闭设施拒绝服务，但关闭可能给城市功能带来某种损伤，也就是我们说的具有“关闭权”。二是，项目基础设施的运行计费可以按量结算(如垃圾焚烧和餐厨垃圾处理等都是按垃圾处理量结算)，并在项目交付界面上按质交接和考核，由此这类项目实际上与隐性债务无关。实际数据来看，“十三五”期间，垃圾焚烧项目中采用非PPP的特许经营模式的比例达到71.31%，这一比例在餐厨垃圾处理类则达到65.56%。
而在环卫领域中，含有运营性基础设施建设(主要指末端处理设施、有量价机制的中转站、有使用者付费的公厕等-b类)的环卫项目(如环卫+焚烧、环卫+填埋、环卫+餐厨等)，由于打包了一定比例的含有运营属性的相关资产(末端设施)，具有一定使用者付费或可行性缺口补助，与上述有政府补贴的非PPP特许经营类末端处置项目有些类似，仍在合规的灰度边缘，但风险则大了一些。“十三五”期间中标的3年以上环卫项目中，此类型占比为0.22%。
第四，是大于三年的纯环卫购买服务项目。服务周期较长(>3年)的政府购买服务项目(不含基础设施建设)严格来说不满足政府购买服务不超过3年的要求，因此并不严谨合规。但由于环卫服务的主要固定资产(车辆)折旧年限一般为8年左右，导致政府购买服务的3年周期并不能有效利用固定资产的全部价值。目前的解决方案是通过“3×n+m”的形式签订协议。其中“3”为政府购买服务的最长年限-3年，“n”为框架协议循环次数即在3年到期后续签的次数，“m”为剩余年数。最常见为7~9年，即3×2+1~3×3，此种结构下充分利用了环卫车辆的一个折旧周期，对社会资本而言达到投资资金的最大化利用，而对于政府方而言则降低了折旧成本从而在保障服务质量的前提下降低了服务价格，这就是这种形式内在的市场的合理性。该模式顺利开展需要每个周期结束后的绝对续约，而最大风险点在于承诺续签并没有任何政策文件的支持，其合规性存在一定的不确定性。该模式已完全脱离合规，但由于环卫服务的财政支付资金有预算保障，而且其运营属性带来了客户对其服务的依赖，因此采用这种类型仍处于合理的灰度之内。“十三五”期间中标的3年以上环卫项目中，此类型占比为82.34%，在PPP这两年受阻后变得更加普遍。
第五，是非PPP特许经营的环卫项目。服务周期较长(>3年)的非PPP特许经营环卫项目(不含基础设施建设)属于纯政府付费，没有使用者付费机制，因此不适用特许经营，不合规且合理性较低。类似的还有含有非运营基础设施建设(主要指不含量价机制的中转站、无使用者付费的公厕等-c类)的非PPP特许经营环卫项目，同样没有使用者付费机制。此两类项目有较大合规风险，“十三五”期间中标的3年以上环卫项目中占比为7.14%。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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