傅涛：城市水业市场的思考与前瞻

　　 在4月1日召开的清华大学和中国水网主办的2008城市水业战略论坛上，清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛博士发表主题演讲，以下根据其演讲内容整理而成。

　　一年一度的城市水业战略论坛已成为专业人士比较高层的聚会，每次论坛里的发言，我们想讲的东西都太多，因为站在这个行业比较高的水准之上，可以探讨的话题非常多。

　　今天我讲六个话题：

　　第一个话题是市场战略问题。环保作为中国国策已经有20多年了，但环境保护一直没有真的被作为国策来对待。直至去年党中央和国务院将环境问题和行政体制、政治体制结合了起来，才发生了本质的变化。环境行业面临着很重要的一个变化，就是以减排为核心，现在环保的战略高度在各个城市都提升起来了。

　　在酝酿了三年之后，关于污水处理的规划终于于去年发布了。其中规定3000多个污水处理厂要在十一五的前三年中建成。此外还提到，在三大污染源中间，面源污染来自于农业，来自于雨水，政府对面源污染的治理在短期内很难有所作为。工业废水在名义上已经达标，但是实际的减排情况在数字上的贡献率很低，现在一个很重要的贡献率就是城市污水的减排情况，城市污水的减排已成为减排最核心的工作内容。所以在重压之下，无论是富裕的城市还是贫穷的城市都在努力完成建污水处理厂的指标。

　　这个背景之下，社会基本形成了一种市场格局，污水处理厂的建设已经无法满足每一个都形成BOT、TOT等市场机制了，真正有水平的咨询公司、投资公司很有限，大部分污水处理厂都是在一种模糊、低效的状态下建成的。它会产生建设质量不合格等等一系列问题，这些问题最终还是留给环境行业来解决。在这个背景之下无论是政府、投资人、咨询机构，以至行业的各个层面如何应对这种市场的格局呢？

　　去年有一个很重要的案例，最有影响的水务公司之一——首创股份，其战略部门在湖南省取得了很好的成绩，展示出一个大的战略投资机构，如果能够扣住国家的战略将会是获得市场的最好前提。

　　第二个话题是关于治理模式的问题。在三大区域：长江三角洲，环渤海地区，珠江三角洲内的城市已经连成了一片。污水供水设施一直被默认为属于市政设施，它不同于电力，它是以城市人民政府来进行实施的主体，主体的授权对象也是城市人民政府，现在城乡一体化，已经在某种程度上打破了城市的概念，大量的跨行政区域的项目出现了，连建设部也已更名为住宅和城乡建设部。责任主体已经由城市政府变成了城市和乡镇政府体系。城市跟乡村的不同在于城市有固定的城建费，有固定的给排水设施存在，如果乡镇也建设给排水设施，那就不再是市政设施了，这个性质会发生变化，这个变化对基本产业结构和市场结构都会产生一些影响。

　　县级市可以拒绝地级市的供水，它有权选择特许经营的责任主体。这是体系里的第二个背景，2月28日通过新修订的《水污染防治法》，把水污染的责任都推到了县以上政府，县以上政府是责任主体，这个责任主体在省级部门，在市级县级部门如何划分责任，在这个办法里并没有清晰地表现出来，造成了三个层次的政府之间存在一些责任的推诿，谁来负责市场主体的选择，存在着法律上的不清晰。

　　还有<预算法>，该法严格地限制了地方政府的融资，地方政府尤其是县城几乎没有办法商业融资，而现在很多新的污水处理厂都建在县城。县城没有城建费，没有基础设施的概念，那么建设和运营费从哪儿来？政府在资金能力上是不足的，在选择经营者的时候会受到上级政府的左右，比如湖南，地级市是接受省里的安排，还是抵制省里的安排，实际是存在一个政策上的模糊。

　　水的问题是按照流域、区域进行治理，还是按照市政设施来进行特许经营？国际上有两大争论，或者称其为两大主要模式，两大模式都是科学的、适用的。最典型的英国是按照区域进行划分的，一个流域有一个水务公司，而城市人民政府没有权利定价和选择经营主体；法国则是城市人民政府自己选择自己的经营者，自己确定自己的价格，自己确定自己的服务对象，这两者被国际上认为是这两大模式。而中国现在的状况，则造成了两大模式的模糊。从政策上来说，市人民政府是选择主体，但现在已经突破了市一级的限制，就像珠海一直给澳门供源水，现在珠海探讨建一个自来水公司，建一个水厂给澳门供自来水水，自来水净化厂是自来水公司的核心业务，这就使得特许经营的范围受到了一种挑战。

　　这就说明，因为不同的模式形成的办法，监管的模式，投资的方式，融资的特点是完全不一样的，体制也是不一样的，这种混合造成市场的混乱。

　　第三个话题，现在建设部建了一个污水处理的信息控制系统，截止3月底县城以上有1250多座污水处理厂，污水处理能力现在已达到了7500万吨/日，离国家定的10000万吨/日目标已经很接近了。现在正在建的污水处理厂有700座，即将开工的为1500座左右，数目非常庞大。投入运营的水厂不完全是在发达地区，因为我国要求污水处理的范围在县城以上的都要进行一定比例的污水处理，所以很大一部分污水处理厂建在不发达的地区。

　　污水处理收费情况又如何呢？综合我国120个城市情况可知污水处理费平均为4毛到5毛，如果考虑上县城污水处理费的情况，则不足4毛到5毛。而在污水处理费最高的地方浙江，则已经达到了每吨1.1元到1.2元，但其征收率并不高，仅为60-70%，这些费用维护现在的污水处理厂很勉强，或者说是不足的。现在供水标准在提高，供水价格也面临进一步的提价压力，因为水质的污染；另外污泥的费用，污水处理厂越多污泥就越多，现在污水处理厂基本上没有兼顾污泥，个别有污泥处理设施的也没有正常运营；同时，水资源的压力也很大，资源费在不断涨价，也调水越调越远，成本越来越高，这些都不同程度地在挤压现有的污水处理价格空间。再加上CPI高居不下，宏观形势并不乐观，政府部门能控制的价格空间很少，控制不好便会骂成一片，水价恰恰是其中之一，注定这是被严格控制的领域。

　　现在的污水处理厂有50%以上或多或少地涉及了社会投资，就算目前还没有涉及社会投资的，如国债投资的，建成以后也大都准备卖掉。在这个背景之下，可以想象在三五年之后，我们绝大部分污水处理厂都涉及到了社会投资，资产变成了资本，污水处理厂（政府保留资产的除外）不仅要支付运营费用，还要涵盖污水处理厂的资产收益，资产收益的比例还不会小。在这个背景之下，用个比喻来说明就是，每个污水处理厂就像“老虎机”一样，对政府来讲就是吃钱的，而吐出来的不是清水，是污泥，建设容易，养起来很难，不往里扔钱马上就有问题。现在国家上一个套，基本原则是“忽悠”这些政府把污水处理厂建起来，实际上我们现在无力支撑这么大的污水处理成本。

　　现在世行有一个结论，中国污水处理的速度是世界一流的，在目前的人均平均收入之下，我们的污水处理率远远高于同等发展中国家。地方政府有这个财力，可以运营三四千座污水处理厂吗？

　　现在政策所主导的污水处理投资性财政拉动，不如在运营环节进行补贴和优惠。希望财政投入不要再建设环节上不切实际的浪费投资，应该把国家有限的钱用在运营后端上，谁处理污水谁拿到钱。另外，环境的处理标准要量力而行，不能像搞运动一样搞环境。

　　对此提出两项建议来解决面临的问题：一个是运营的专业化，一个是资本收益的远期化。

　　我们面临的问题就是近四千个污水处理厂谁来运营的问题，专业运营服务，可以减低运营费用和监管费用，比较容易理解，这里不再展开。关于资本收益的远期化，我们认为应该利用金融工具，利用现金流预期，超前支付污水处理费用，偿还我们20-30年的环境欠帐。让以后的政府支付污水处理费看似是不公平的，可是我们有欠帐。我们几乎20年没有处理污水，包括河道全污染了，生态能力丧失了，很多环境代价是以前我们的上一代，或者上一个发展的20年、30年所欠下的，上这一代经济发展的污水处理承担代价让现在的水一下子变清，理论上和现实上都是难以实现的，也是不公平的。我们有一个想法，能不能通过污水处理的远期收费，我们现在的污水处理厂不能支付运营费用，但是五年以后可以，十年以后更可以，能不能有一种金融产品把我们的企业收益稳定化，而以金融资本，通过债券的形式，通过其它金融手段的形式，把我们的收益往远期发展，风险让我们的后代跟我们一起分摊前人所产生的环境欠帐。

　　第四个话题，水业新资本时代的融资出路。政府和企业要勇于进行商业融资，融资主体是政府是政策性融资，融资主体是专业企业就是产业投资基金，它们是解决水业融资成本过高问题的非常重要的补充。第五个话题，价格管理的机制和成本监审。我们正在协助政府起草这个监审办法。 第六个话题，标准的问题。标准的提高会改变原来供水工艺环节的技术经济的比较。由于时间关系这三点不能展开，以后讨论。