水业市政体系面临流域化和区域化升级

 　　一、 城市水业具有明显的市政特征

　　城市水业的核心环节——城市供水和污水服务，作为市政公用事业的最重要的组成部分，一般而言，具有显著的市政服务特征。市政特征也是国际城市水业的共同特征，绝大部分国家的城市水业维系着这一特征。这一市政特征表现在：由城市人民政府作为服务保障的责任主体，由城市政府系统考虑城市水业设施的投资、规划、建设、运营和管理。

　　近年来，在城市水业服务领域引入市场机制已经成为国际同行的共同趋势。在中国，随着市场机制在城市水业领域的全面引入，城市水业的建设环节、投资环节、运营环节自上世纪九十年代末期以来先后进入市场，逐步改变了城市政府作为单一主体的福利性市政服务体系。但是，市场主体在投资、建设、运营环节的逐步进入，并未改变城市政府在城市水业服务中的责任主体性质，城市政府通过辅以规划引导来控制建设环节，通过辅以政策性投资补助和市场监管来规范投资和运营环节，保障了城市水业的市政性质并未发生根本转变。

　　在市政体系之下引入市场机制的制度体系称之为“特许经营”。国际国内大量的实践已经充分证明，特许经营制度是一种适合于城市水业的制度设计，它有效地在自然垄断性质的城市水业中引入了市场机制。特许经营制度是依据城市政府的责任体系而设计的制度，因此有效地支撑了城市水业的市政性质。

　　从市场的角度看，在特许经营制度下，城市政府对市政服务权利和责任的保留体现在三个主要方面，一是保留了城市政府对城市水业设施的最终产权，二是具有经营服务企业主体的准入设定权，三是保留了供水和污水服务的定价权。一般而言，如果这三个权力仍然保留在城市人民政府，那么无论如何引入市场机制，也没有改变城市水业的市政设施性质。

　　二、 城市水业的流域化趋势

　　但是，在中国特定的水环境和水资源形式下，城市水业作为市政设施的基础正在悄然发生变化。

　　首先是水资源的稀缺。总体上中国不是一个缺水的国家，水资源总量居世界前列，而城市建设所选择的地域基本都是在富水水体的附近。但是，随着中国城市化的发展，城市规模迅速扩大，人口和经济高度集中，极大地加大了水资源的局部稀缺。近十多年来，广泛实施的跨区域、跨流域调水一定程度地缓解了城市缺水的压力，但是，由于全社会对水资源的非集约性使用和浪费，没有有效地控制用水总量的粗放增长。这种非理性的增加，在跨区域、跨流域调水的催化下，使水资源的局部性稀缺发展为整体性稀缺，而水体的普遍污染进一步加剧了这种资源稀缺。

　　水资源稀缺使水资源本身产生价值。目前的供水价格主要是工程水价为主导，资源水价比重很小。工程水价是以工程和服务的成本为基础的水价体系，而资源水价由稀缺程度决定，与工程和服务成本无关。

　　可以预见，水资源在不远的未来将成为继石油之后重要的国家资源。同时，近年来资源价格体系的改革已经成为价格改革的重点，资源价格在水价中的比重将会迅速加大。资源价格比重的加大必然改变城市水业市场服务体系中的价格比例和不同水价的权重。

　　目前在中国以《水法》为代表的法律体系中，水资源属于国家。水资源的国家所有属性，导致水资源价格必然向水资源税演变，而且国家或流域将是征收和使用资源水价的主体。这一趋势，将使国家和流域主体在城市水业服务价值中的权重加大。当加大到一定程度，将有可能使城市水业从城市政府的责任主导下剥离，成为流域服务体系。

　　另一方面，2004年1月以来实施的《水利工程供水价格管理办法》，使跨流域调水的成本进入了价格，也一定程度地加大了城市水业流域化的趋势。

　　三、 城市水业的区域化趋势

　　除了城市水业因为水资源稀缺影响而产生的流域化趋势之外，城市水业的市政服务服务体系还面临着因环境问题而产生的区域化趋势。

　　中国经济数十年快速发展产生了巨大的环境欠帐。近年来，随着水体自然生态修复能力的逐渐丧失，中国水环境明显地进入了水环境污染事件的高发期，不仅影响了生态、健康，也越来越深远地影响着中国经济的可持续增长。人们普遍意识到，环境问题已经渗透到和经济、社会的方方面面，解决水环境问题，决不是一个短期的“环保风暴”性的突击行动能够解决。

　　另一方面，城市化的发展，使城市的密集度提高，重点区域城市已经连接成片，形成城市群现象。水环境的治理和改善已经超出了单个城市政府所能涵盖的范围和能力。城市群的发展也使原来将城市污染向郊区和附近农村转移的模式难以持续，城乡统筹治理水环境问题提上日程。

　　水环境污染事件同样以区域为范围爆发，这些都需要以区域为单位，而不是以城市为单元来系统解决环境问题。因此，以一定区域为对象的，跨出单一城市行政的规划、工程和治理模式，已经应运而生。而下一步，同样以区域为单位的环境投融资、跨区域运营服务、监管体系也必然成为主流。

　　城市水业是环境服务业的核心内容，在环境问题区域化日趋明显的背景下，以市政体系为基本特征的城市水业体系，必然面临结构性冲击。

　　四、 流域化和区域化将影响市场和管理形态

　　虽然城市水业的市政体系目前仍然是管理和市场的主流，但是，城市水业的市政服务体系，在以水资源为动力的流域化和以水环境为动力的区域化的双重冲击之下，城市所适用的管理和市场基础正在发生变化。这些变化将体现在以下几个方面。

　　一是政府管理层次的变化。城市水业在市政体系之下，责任主体是城市人民政府，特许经营的授权主体，市场的监管都来自城市政府或者其授权的不同部门。而流域化和区域化模式之下的政府监管主体则是中央政府或者省人民政府，或者是其授权的流域性或区域性监管机构。如以流域化为基本特点的英国水务监管就来自国家授权的专门经济监管机构OFWAT。

　　二是管理部门的变化。城市水业在市政体系之下，城市政府从城市管理、建设和服务角度来进行管理城市水业，监管主体是城市的市政、公用或水务部门，在业务上接受上级建设主管部门的指导；而城市水业在水资源的流域化体系之下，管理部门向水资源管理部门转移，城市水业在水环境的区域化体系之下，管理职能则向环境部门转移。国家环境保护总局2008年上升为环境保护部，以及大量重点区域性治理机制和机构的产生，正在印证这种转变。

　　三是市场模式的变化。城市水业在市政体系之下，以单个污水处理厂和自来水公司为主流市场项目单元，市场主体通过单个项目的市场竞争获得发展，以特许经营协议约定企业和政府的关系。而城市水业在以水资源为主导的流域化体系之下，则以流域为单元整体获得服务市场；城市水业在以水环境为主导的区域化体系之下，则以环境治理区域整体获得市场。后两者模式的经营机构或企业都需要通过中央、省或者流域机构通过法规形式授予其合法获得市场。

　　四是价格体系的变化。城市水业在市政体系之下，服务价格由城市政府和经营者通过特许经营协议来约定项目的服务范围和价格；而流域化和区域化的市场模式，由于缺乏准入竞争，则需要通过过程绩效来保障效率和服务水平，并由专门的监管机构根据绩效水平，依据行业平均成本来确定服务价格。

　　五是产权和投融资模式的变化。城市水业在市政体系之下，以项目融资为主要形式，经营者一般没有产权或只具有项目的有限产权，城市政府保持了最终的项目产权；而流域化和区域化的城市水业项目投资，则一般以政府政策性投资为主要投融资支撑，在产权结构上支持服务机构或企业的完全物权。

　　五、 迎接水业专营时代的到来

　　从市场模式的角度看，我们可以把以流域化和区域化的市场模式成为水业专营模式，而市政服务体系则是特许经营。由于中国水资源和水环境问题在各地的危机程度不同，城市水业的区域化和流域化进程也会有所不同。市政体系仍然是目前水业服务的主流，由市政体系向流域化和区域化的转变也还需要一个较长的过渡期，但是，从总体上看，城市水业的流域化和区域化转型的序幕在中国已经拉开，而且会成为部分地区的水业发展方向，并且已经改变了部分地区的水业管理模式。

　　同时，这种趋势正在悄然改变着城市水业的市场格局。在流域化和区域化的总体趋势之下，城市水业也将在部分地区抹去“城市”的定语，进入“水业”时代。同时，由于政府责任主体的变化，将根本上冲击水业作为市政设施的特许经营制度体系，水业也将逐步进入特许经营和专营的并行时代。（中国水网  作者系清华大学水业政策研究中心主任）

(2008年6月)