城市污水处理设施建设的前期工作

杨汝均

　　前言

　　江泽民同志在中国共产党第十六次代表大会上所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面》的报告中，提出全面建设小康社会目标，其中要求“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率明显提高。促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”城市污水处理设施建设是实现这一目标要求的一个重要方面。为建设好城市污水处理设施，按照我国现行法规，做好建设项目的前期工作对科学决策、避免和减少决策失误、保证工程质量、发挥工程效益具有极其重要的作用。

　　2002年9月10日以计投资[2002]1591号文印发的国家计委、建设部和国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见中提出：为解决城市环境保护问题，“十五”期间，要将环境保护作为经济结构调整的重要方面，使其成为扩大内需的投资重点。该意见还指出：推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资多元化、运营主体企业化、运营管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。因此，为推进城市污水处理产业化进程也需要积极认真开展建设项目的前期工作，做好项目储备。

　　本人在中国国际工程咨询公司工作期间，曾从事项目前期评估工作。以下正文内容是从自己做过的许多城市污水处理建设项目前期评估工作中得到的一些认识，完全是个人意见，提出来供大家参考，有不当之处请大家指正。

　　一、城市污水处理设施建设前期工作的主要内容及需注意的问题

　　1、我国目前城市基础设施建设项目前期工作的主要内容

　　按照我国目前的建设项目审批程序，城市基础设施项目的前期工作应主要包括两个阶段：编写项目建议书或进行预（初步）可行性研究阶段，可行性研究阶段和编制招标文件（初步设计、设备采购、工程施工招标等）阶段。每个阶段的成果均需报送有关主管部门审批。以下分别叙述本人对各阶段主要工作内容的理解：

　　（1）编写项目建议书或进行预（初步）可行性研究阶段。在该阶段，主要根据城市经济发展的近、远期规划、城市总体规划和相关专项规划、在充分调查现状和目前存在问题的基础上，根据需要和可能，提出需要进行可行性研究的基础设施建设项目。在该阶段中应进行深入调查研究，尽可能掌握具体详尽的历史和现状数据；对于存在的问题，要在事实和数据的基础上进行分析，找出问题发生的原因和可能解决的途径；在城市总体规划和相关专项规划的框架内，在对建设地点进行踏勘和初步方案比较的基础上提出需要的建设项目工程内容；最后对提出的建设项目进行投资估算、提出融资（资金筹措）设想方案、初步经济评价，并完成项目建议书或预（初步）可行性研究报告。项目建议书或预（初步）可行性研究报告中重点是论述项目建设的必要性、初步方案比较和拟建设的工程内容、投资估算、融资设想和初步经济评价结果。

　　（2）可行性研究和编制招标文件（初步设计招标、设备采购招标、工程施工招标等招标文件的编制）阶段。城市基础设施可行性研究的任务是：根据城市经济发展规划、城市总体规划和相关专项规划论证已批准的项目建议书所提出的建设项目在技术、工程和经济上是否合理可行；其中最重要的部分是通过多方案技术经济比较，进行全面分析和论证，对所建议的建设项目是否可行作出具体评价。该阶段的最终成果——可行性研究报告将作为是否建设项目建议书所提出的拟建工程的主要决策依据。可行性研究的结果可以是肯定的也可以是否定的，如果结果是肯定的，则在可行性研究报告经过评估和得到批准后，可以作为进行初步设计和编制招标文件的依据。城市基础设施建设项目的可行性研究应该遵循我国相关法律、法规的规定，并符合行业主管部门有关可行性研究的要求；还可参考2002年3月由中国电力出版社出版发行的《投资项目可行性研究指南（试用版）》。

　　根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，城市基础设施建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。2001年6月国家计委第9号令发布了《建设项目可行性研究报告增加招标内容以及核准招标事项暂行规定》。该规定要求对依法必须进行招标的各类工程建设项目，在可行性研究报告中增加招标内容（包括具体招标范围、拟采用的组织形式和招标方式、其它有关内容等，详见文件），并需将增加的招标内容作为可行性研究报告附件一同报送审批。审批部门在批准项目可行性研究报告时将对可行性研究报告所附招标内容提出核准或不予核准的意见。建设单位必须遵循核准的招标范围、招标组织形式和招标方式开展招标活动。

　　招标人在项目可行性研究报告得到批准和招标内容被核准后，一般应在发布招标公告或发出招标邀请书前，根据项目特点和要求以及核准的招标内容编制招标文件。

　　2、关于污水处理设施建设项目建议书编写或预（初步）可行性研究需注意的问题

　　项目建议书或预（初步）可行性研究报告编制和审批阶段一般称其为立项阶段。该阶段工作的主要目的是为决策部门提供足以能下决心进行项目可行性研究的报告。对于城市污水处理设施建设项目，本人认为在立项阶段（项目建议书或预可行性研究报告）主要应回答以下问题：（1）为什么要建设所提出的项目，项目目标是什么（如为实施各相关规划要求，为提高城市污水处理率、改善城市水环境和被城市污水污染的水体水质等等）？（2）项目的建设规模多大（如拟建污水处理厂的日处理能力等）？（3）拟建工程方案和主要内容是什么（如拟建污水收集系统总体方案、需建设多少污水截流管和污水干管、建几个污水处理厂，各采用什么处理工艺等等）？（4）拟建项目需要多少资金（投资估算）以及资金如何筹集（初步融资方案）？是否值得建设该项目，即项目的效益是什么（经济评价、社会评价等）？

　　要回答前述四个问题，本人认为主要应注意的问题有：

　　必须充分收集项目建设的依据。这些依据主要有：

　　——相关法规和标准，主要是水环境保护和水污染控制相关的国家和地方法规和标准。

    ——流域、区域环境保护规划，主要是水体（地表和地下水体）环境保护规划；城市总体规划，及其相关专项规划（城市水资源综合利用规划、水利规划、给水规划、排水规划、水环境保护规划、城市污水治理实施规划等等）。

    ——相关设计规范和标准，主要是与水环境治理、给水排水工程等设计有关的规范和标准。

    ——与排水管道、有关污水处理设施建设的投资估算编制规定、估算指标、有关融资的法规、经济评价和社会评价等的评价方法等等。

    （2）必须对现状和目前存在的主要问题有深刻认识，主要有：

    ——城市给水现状和问题（包括水源，供水设施分布、数量和能力，各类用水的实际用水量情况，节水现状，用水发展趋势等现状和问题）。

    ——城市排水现状和问题（包括城市排水系统现状，雨、污水收集和排放现状，各类污水实际排放量、污水水质、管理和治理现状、现有污水处理设施的设计规模和实际运行情况等现状和问题）。

    ——城市环境现状和问题（包括地表和地下水体污染现状和已采取的污染治理措施等的现状和问题）。

    ——由于城市污水处理设施不足，对城市社会经济可持续发展带来的问题（如对投资环境的影响、对居民生活和身体健康的影响、对下游地区的影响等等）。

    （3）城市污水治理是一项复杂的系统工程，必须在对现状有透彻了解和分析的基础上，按照统一规划、分阶段实施的原则进行建设；特别要注意认真贯彻由建设部、国家环保总局和科技部2002年5月下发的《城市污水处理及污染防治技术政策》；从可能达到的建设条件出发，分析提出近期必须尽快解决的问题；在此基础上通过近、远期目标的相关分析，提出本项目建设目标。需注意的主要问题有：

    ——按照各相关规划要求，做到规划先行，合理确定污水处理设施的布局，并优先安排城市污水收集系统的建设。

    ——污水处理设施的建设必须与污水收集系统可能实现的收集污水总量相协调，避免过分超前建设污水处理设施。

　　（4）应以《城市污水处理及污染防治技术政策》“2.5、城市污水处理设施建设，应按照远期规划确定最终规模，以现状水量为主要依据确定近期建设规模。”为原则确定城市污水处理设施的建设规模；污水收集系统宜按远期污水量进行设计。在确定建设规模时应注意：

　　——从现状和发展趋势出发，对规划数据进行适当调整。改革开放以来，由于我国社会经济的飞速发展，各个城镇编制各项规划需要不断修订。然而，规划的修订需要一定的时间间隔，规划跟不上发展变化是普遍存在的现象。因此，在论证项目建设规模时，必须从实际出发，实事求是对某些规划指标进行调整。在我们评估过的项目中普遍性问题是建议的污水处理设施建设规模偏大，值得引起注意。

　　——城市污水收集系统的建设规模，应该与现有街坊、小区内污水收集系统相协调。必须注意截流干管和污水收集干管的合理分期建设安排，以避免截流干管和污水干管的长期低负荷运行，在污水干管设计中一定要校核近期污水管内流速。

　　（5）在《城市污水处理及污染防治技术政策》中专门有一节“4.1工艺选择准则”， 提出了城市污水处理工艺选择需遵循的基本准则。需要强调注意的问题有：

　　——搞清进入污水处理厂的原污水水质和处理目标要求、估计污泥产量和性状是选择好处理工艺（包括污水处理工艺、污泥处理和处置工艺等）的基础条件。

　　——污水处理工艺选择应在搞清水质工作的基础上，从当地实际出发（自然条件和其它建设条件、经济条件、运行管理经验等等），经过初步技术经济比选，选择经济适用工艺。要特别注意所选择的工艺应便于维护维修和管理、能够长期安全可靠运行、达到排放标准要求，不要盲目追求“先进”。

    （6）投资估算要按照工程需要、依据相关规定和估算指标、实事求是、打足并适当留有余地；同时，不要为了争取资金等原因高估冒算。为了在可行性研究阶段能较顺利地落实融资方案（资金筹措方案），在立项阶段就需要对各种可能的融资方案进行初步分析，在此基础上提出供下阶段研究的融资方案。在研究融资方案时需注意各类资金来源的可得性、供应是否充足、融资成本是否比较低。对于城市污水处理设施，需更多地注意当地实施污水处理产业化的进展情况，特别要关注体制改革进程、现行污水处理费征收标准是否合理（如尚不合理，是否可在近期得到改善）、污水处理收费制度是否建立和能否有效运作、以及是否具备采取BOT方式、政府授权合资建设方式等投资方式的条件等。

　　（7）根据2002年9月国家计委、建设部合国家环保总局联合想法的《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，推进城市污水处理产业化的方向是：改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资多元化、运营主体企业化、运营管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营管理格局。因此，需要在立项阶段就做好初步的财务评价。

　　3、关于污水处理设施建设项目可行性研究需注意的问题

　　在项目建议书或预可行性报告得到批准后，即可根据批复意见开展项目的可行性研究。可行性研究的成果——可行性研究报告是投资者进行项目最终决策的重要依据。在可行性研究阶段需要深入论证必要性、规模、拟建工程内容和方案，实事求是做好投资估算，通过深入比较推荐融资方案，对于项目建设作出全面的社会、经济评价，对项目建议书提出的建设项目是否可行做出评价。对于城市污水处理设施需注意的主要问题和在立项阶段是基本一致的，一致之处在此不再重复，以下就在可行性研究阶段需要特别注意的一些问题进行讨论：

    （1）为保证可行性研究的质量，需要占有充分、可靠的信息和数据。特别是一些基础数据，如城市经济社会发展数据、城市给水数据（供水量、实际用水量）、城市排水数据（已有排水管道数据、现状已收集的污水量、城市污水水质）、城市水环境数据（有关水系水文数据、水质数据，受城市污水污染的水体水质数据和评价等等）、气象数据、建设场地的工程地质和水文地质条件及其具体数据等等。

    （2）可行性研究要根据最新的情况和数据对项目建设必要性进行深入论证。由于近年来我国各地城市经济迅速发展，城市基础设施建设也呈快速增长，从开始研究立项到立项得到批准的时段内可能出现很多新情况，因此可行性研究阶段必须再次对项目建设必要性进行深入论证。

    （3）出于与上述相同的理由，可行性研究阶段必须用多种预测方法预测核定近、远期污水量，并在预测的基础上从实际出发认定项目建设的规模。在该阶段还应根据最新的实测数据确定进入污水处理厂的原污水水质，根据环保要求确定出水水质标准。

    （4）推荐的城市污水治理总体系统方案、污水收集系统方案，污水处理系统（包括污泥处理和处置）方案，必须是经过两个以上方案技术经济比较后的较优方案。项目中的每一分项工程内容也需在多方案技术经济比较的基础上提出推荐方案（如收集系统中各污水收集干管、截流干管的线路走向、管材选用等；处理系统中的厂址选择、处理工艺选择、各构筑物类型选择、厂平面布置、工艺流程布置等等）。可行性研究报告中必须描述所有参与比选的方案，以及列出含有数据的比选结果表。对于推荐方案要完成工艺设计，其主要方面的设计深度应达到初步设计深度要求。

    （5）可行性研究报告必须包含编制要求中提出的全部内容。自1983年国家计委颁布《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》以来，随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制日益完善，国家计委已多次下文提出增加可行性研究报告的内容要求（如1992年提出增列节能篇（章）、2001年国家计委第9号令提出增加招标内容等），同时各业务主管部门也逐步明确了一些行业的编制要求。因此，在进行可行性研究时一定要注意符合新提出的要求。

　　　（6）由于在可行性研究报告获得批准后即可以开展招标准备工作，因此可行性研究在主要方面需要达到初步设计深度，在该阶段应该列出推荐方案的主要设备技术规格，工程量和三材用量等。

　　（7）在可行性研究阶段应注意落实与污水处理设施建设相关的建设条件，如交通、供电、供水、供燃气、供热、通讯、处理后污水出路、处理后污泥最终处置出路等。

　　（8）可行性研究阶段的投资估算必须符合建设部1996年发布的《市政工程科学研究投资估算编制办法（试行》的要求，按照工程实际需要编制。如果使用贷款（国内商业银行贷款、国际金融组织贷款、外国政府贷款等），应根据不同的贷款条件计算建设期利息和其它相关费用。

　　（9）可行性研究阶段应该在明确项目建设法人组建方案的基础上，通过比选推荐并落实融资方案。有商业银行贷款的必须有贷款银行的意向承诺；有政府筹措的资金的，应该落实资金具体来源；有企业自筹资金的，必须在说明企业近年经营状况和投资能力的基础上论证企业自筹资金来源的可操作性。

    （10）财务评价一定要实事求是。在进行财务评价时需要特别注意的是合理估计达产期和正常生产期内的成本和经营收入，要充分重视盈利能力分析、偿债能力分析和不确定性分析，以适应推进城市污水处理产业化的要求。

　　二、城市污水处理设施建设前期工作中涉及的一些需协调和研究的问题

　　1、融资方案研究

    融资方案研究一般是在可行性研究投资估算的基础上，研究拟建项目的资金来源渠道、通过不同融资方案比选，为拟建项目提出融资方案。研究融资方案，首先应明确融资主体，对于城市污水处理设施项目融资主体可以为现有法人如排水或污水处理公司，也可是为建设项目组成的新的项目建设法人。对于城市污水处理设施建设项目目前可考虑的资金来源渠道主要有：政府财政资金，项目法人自有资金，国际金融组织和外国政府贷款和赠款，国内、外银行贷款，国内、外企业资金等。在融资方案中必须有一定数量的资本金（个人认为，为适应推进产业化的需要，对城市污水处理设施建设项目，资本金宜占总投资的30%以上）。有关融资方案分析可以参考《投资项目可行性研究指南》中的有关章节。

　　2、环境影响评价

    按照我国《建设项目环境保护管理条例》第二章第九条规定“建设单位应当在可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；”城市污水处理设施虽然是减少城市污水向受纳水体排放污染物的项目，但是由于将过去比较分散排放的城市污水集中到污水处理厂处理后排放，在处理后污水的排放口形成一个排放总量较大的集中排放点；同时由于处理厂运行过程中放出的臭气、机械设备运行时的噪音、污泥的处理和处置等均可能对环境造成较重大影响；按该条例应该在可行性研究阶段报批环境影响报告书。有关环境影响报告书的审批权限问题，应依据该条例中第十一条的规定执行。在可行性研究报告编制阶段，建设单位和编制单位应该注意与负责环境影响报告书编制的单位密切配合，将为满足环境保护要求必须增加的工程设施列入到建设内容中，以保证顺利完成环境影响评价工作，并在项目建成后能满足环保要求。

　　3、建设项目用地预审

    2001年7月我国国土资源部令第7号发布了《建设项目用地预审管理办法》。该管理办法第二条指出：本办法所称建设项目用地预审，是指在建设项目可行性研究阶段，有关人民政府土地行政主管部门依法对建设项目涉及土地利用的事项进行的审查。城市污水处理设施建设项目多数涉及土地利用事项，因此在可行性研究阶段必须按照相关法规，主动取得政府土地行政主管部门的指导。按照用地管理预审管理办法，在可行性研究报告中应包含土地利用章节（具体内容要求见该办法），同时应按该办法规定内容提交预审申请。

　　4、其它建设条件

　　有关污水处理厂的厂址选择、污水收集系统管线路由确定均需符合相关规划要求，因此在可行性研究阶段，应该遵循我国城市规划法和相关法规的规定取得城市规划主管部门的预审意见。污水处理厂的排放口位置除应取得城市规划部门的认可外还需取得主管受纳水体的水政主管部门的同意。

　　三、有关城市污水处理项目建设中开展招投标工作目前需注意的问题。

　　1、严格遵循《中华人民共和国招标投标法》，以及其它相关法规进行各项招标活动

    有关建设项目的招、投标已经有了《中华人民共和国招标投标法》等许多相应法规，招标文件的编制首先应该符合相关法规的要求，这里特别建议大家认真学习由国家计委政策法规司和国务院法制办财政金融法制司编著的《中华人民共和国招标投标法释义》一书。

　　2、招标文件编制时需注意的问题

    《中华人民共和国招标投标法》第十九条和第二十条规定了招标文件编制及其有关内容和要求。城市污水处理设施建设项目的各项招标必须遵循该法第十九条和第二十条的要求。在编制城市污水处理设施的设备采购招标文件时应特别注意遵循第二十条的禁止性规定。我国招标投标法第二十条规定“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。”在编制设备采购招标文件中“技术规格”部分时，必须符合公平竞争的原则，技术规格应采用国内或国际公认、法定标准。在材料选用和基本性能要求方面应提出安全性、免维护或少维护、节能、高效等方面的具体数据要求。当建设项目拟利用国内、外银行或金融机构贷款时，如果资金提供方有特殊要求，在编制招标文件时需考虑他们的要求。

　　3、投标文件编制时需注意的问题

　　我国招标投标法第二十七条规定了投标文件的编制依据和内容。在这方面投标人需要注意的关键之点是应该在认真研究、正确理解招标文件全部内容的基础上，按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件（招标项目的价格、项目的计划、技术规定、合同主要条款等）作出响应。投标文件必须严格按照招标文件填报，不得对招标文件进行修改，不得回避、遗漏必须回答的问题等。

　　4、相关问题讨论

　　根据我国招标投标法第十条和第十一条规定，城市污水处理设施建设项目中除列入由省、自治区和直辖市人民政府确定的地方重点项目，以及利用世界银行、亚洲开发银行和日本协力银行等机构贷款的项目必须采用公开招标外，其他城市污水处理设施建设项目可以由招标人根据项目特点，在保证实现“公开、公平、公正”原则、不违反法律规定的前提下，自主决定采用公开招标或邀请招标方式。我国目前需要建设的城市污水处理设施项目多数投资规模相对较小，且没有被列入地方重点项目，因此各建设阶段的招标多数采用邀请招标方式。与公开招标方式相比，邀请招标程序相对较简单、可缩短招、投标时间、节省费用，但是邀请招标的选择投标人的范围局限于招标人所了解范围内，可能漏掉某些具有竞争力的投标人，而且投标人无论在技术上和中标合同价上选择余地也相对较小。因此本人认为即使是非重点项目，当项目投资规模足够大时宜仅可能采用公开招标方式。如果采用邀请招标方式，则应由项目批准部门对其实施监督。无论采用何种招标方式，由于目前我国不少地方的城市污水处理设施建设项目的招标人缺乏招标经验，宜委托有资质的招标代理机构办理招标事宜。

主要参考：

关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法，国家计委1983年2月。

投资项目可行性研究指南（试用版），中国电力出版社2002年3月。

关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，国家计委1996年4月。

工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定，国家计委第9号令2001年6月。

 建设项目用地预审管理办法，国土资源部第7号令2001年7月。

城市污水处理及污染防治政策，建设部、国家环境保护总局、科技部2002年5月。

关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见，国家计委、建设部、国家环境保护总局2002年9月。

建设项目环境保护管理条例，国务院第253号令发布施行，1998年11月。

中华人民共和国招投标法释义，中国计划出版社，1999年1月第一版，2001年4月第4次印刷。

市政工程可行性研究投资估算编制办法（试行），建设部1996年12月。