循环经济并不排斥“末端治理”

周宏春 国务院发展研究中心研究员

　　循环经济并不排斥“末端治理”，相反应该包括“末端治理”的内容；实现人与自然的和谐、实现我国环境质量的根本改善，也有赖于“末端治理”。在我国目前条件下，“末端治理”仍是环境保护的主要手段，必须强调并加大投资力度。

　　党的十六届三中全会、四中全会都提出了大力发展循环经济的要求，党中央和国务院领导也高度重视循环经济的发展。在国家的大力倡导和推动下，循环经济的发展得到了各级政府的热烈响应，也成为理论研究的热点。循环经济的案例总结和理论研究的文章不断见诸于报端。大力推进循环经济发展，并不排斥“末端治理”；相反，还应加大投资力度，加快环保设施建设。这主要基于以下考虑：其一，循环经济是环境污染的解决途径之一，但代替不了污染治理措施；其二，并非所有污染物都能达到“零排放”，因而需要处理和最终处置；其三，我国局部地区的大气污染、水污染已相当严重，问题的最终解决还得靠“末端治理”；其四，国外发展循环经济，最初是从垃圾或废弃物减量化和循环利用角度提出的，国外河流的污染也是靠治理才取得成功的。不少文章将减量化（Reduce）、再利用（Reuse）和再循环（Recycle），即3R作为循环经济的三原则。将杜邦公司的3R制造法推广到化工行业，就可能出现外延不覆盖问题；将之推广到整个企业、乃至整个国家的循环经济，肯定存在外延不覆盖的问题。举例来说，我国的工业化、城市化在加速，未来15～20年要建设200亿平方米的建筑物，需要消耗大量的资源原材料，物质需求增长是不可避免的，也是无法“减量化”的。经济发展需要能源的生产和消费来支撑，但能源利用不能循环，否则“永动机”早就造出来了。物质运动遵循热力学第二定律，即物质熵增定律，任何人无法违反。虽然我国大量的家电产品陆续进入报废期，需要重视回收和再生利用问题，但从总体上看废旧物资积累还不够，大多数产品，特别是小汽车、房屋等还没有进入报废期，物质的循环利用率不可能达到国外的先进水平。鉴此，减量化、资源化和无害化（三化）作为循环经济的原则可能更适合，因为再利用和再循环只是资源化的手段。

　　既然“末端治理”对改善环境质量、实现人与自然和谐十分重要，我们就应该在系统化、标准化、生态化、市场化、社会化等方面做好文章。要强调的是，这里的五“化”是针对“末端治理”，或环保设施的建设、运营和服务而言的；1996年欧盟环保产业报告也仅涉及环境商品和服务。如果提倡环境保护市场化，容易使人产生误解，误以为环境保护要推向市场，其实不然。环境保护是市场“失灵”领域，不能靠市场自身来解决；政府采用市场化手段保护环境，可以经济地处理污染物；况且，法律法规、标准制定、公众意识、监督执行等，必须发挥政府的公共管理职能。

　　系统化主要指环保设施的设计、工程建设等，必须整体考虑，统筹安排。例如，城市污水处理厂建设是一个涉及管道、水量、利用、系统控制等方面的系统工程，必须通盘考虑可收集的污水量、处理后的中水使用、雨水利用可能性等因素，雨、污分流也应成为管网建设必须考虑的因素，按照成本原则，进行整体设计，合理布局，以达到系统最优。对河流的污染治理而言，还需总体把握沿岸地区污水量的分布、河水自净能力等因素。美国纽约市污水处理厂的规划、设计、建设由市环保局负责，并成立了三个事业局负责融资、运营和监督管理，这种模式值得借鉴。我国的城市污水处理特别是河流污染治理，城建部门和环保部门应加强协调，更好地发挥各级地方环保局的作用，并监测处理后的水质，以符合达标排放的要求，改善河流水环境。

　　标准化是指环保设施生产的标准化。在计划经济时期，我国的环境保护强调“谁污染谁治理”，与此相对应，一些环保产品的生产也无法统一标准，因而出现大量的“非标”产品，这是可以理解的。随着我国社会主义市场经济体制的日臻完善，特别是垃圾、水处理的市场化以后，许多产品可以实现标准化生产。国内50多家垃圾焚烧设备基本使用了标准化产品；污水处理厂也应根据规模制定一系列的标准化。这样，既有利于节约资金、提高效率，也有利于提高我国环保产品的竞争力，并使之走向国际市场。

　　生态化是指按照生态规律进行“末端治理”。这包括几层含义：一是更好地运用“相生相克”的生态规律，进行湖泊富营养化治理。随着生活和农业面源污染问题的日益突出，我国水体富营养化问题的治理显得十分迫切。按照热力学第二定律，农药、化肥等物质稀释到湖水中是熵增过程，而富集起来则是逆熵，因而需要能量投入。另一方面，水葫芦等水生植物具有富集水中营养元素的能力。因此，可以通过发展“水葫芦”产业，解决湖泊水体的富营养化问题。将水葫芦收集起来生产有机肥，上海已有成功的实践，可以推广。二是用生态方法，包括氧化塘、土壤渗透等，进行一般污水的处理。三是垃圾处理、水处理产业的生态化。垃圾和水处理还会带来二次污染问题，如水处理后的大量污泥问题必须进行综合治理。总之，通过采取综合性措施治理污染，以最小的经济投入收到尽可能好的环境保护绩效。

　　市场化是指政府采用市场化手段，推进污染治理工作的开展。环保设施运营市场化有三层含义。首先，治污企业与排污企业之间是购买服务关系；第二，治污企业自负盈亏；第三，治污企业之间存在竞争。推进环保设施市场化的好处在于：一是将污染治理的成本明晰了。原来由政府建设、事业单位运营时，治理成本是模糊的，政府收费后也可能会用于其他方面；由专业化公司运作后，则要独立核算，花多少钱在污染治理上有案可稽。二是形成了制衡机制，降低了监管成本。原来政府要对众多的排污企业监管，难度较大；市场化后排污企业与治污企业之间的契约关系，不仅降低了管理成本，还可以提高监管效率。三是专业化治理，解决了治理规模的不经济问题。例如，据美国环保局1992年的研究，环保设施市场化运作成本要比公营（政府或事业单位）低10～20％。江苏某污水处理厂的集中治理，比分散治理仅基建投资一项就节约208万元，每年还节省废水处理费84万元。环保设施运营在我国沿海地区已有大量的成功经验，成功的前提是：严格的执法、合理的收费、企业的诚信和政府的引导。这些应因地制宜，在各地推广应用。

　　社会化主要指引导社会资金进行环保设施的建设和运营。环境保护光靠政府投入是不够的，还必须按经济规律办事，吸引社会资金，发挥市场在配置资源方面的基础性作用。在这方面，国内已经有了很多探索，形成了BOT、TOT、BOO等模式。此外，国外利用地方债券建设环保设施的经验，也值得我们借鉴。在美国，市政债券分为普通债券和收益债券两种，前者以政府的财政收入（税收）作担保发行，用于城市公共事业建设；后者以公共项目本身的收益（权）作担保发行，如公路、桥梁的收费权，供水与污水的收费权，医院和机场的收入，低收入人群的住房租金等。以美国水务市场（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等）为例，每年的建设性投资需求约2300亿美元，其中85％来自市政债券投资，政府直接财政投资仅占15％，用于投资回报率较低的污水治理项目。

　　政府必须为环保产业的发展创造必要的外部条件。由于治污企业的相对垄断地位，在批准、核定排污收费价格时，既要保证民间投资者能够还本付息并有所盈利，又不能加重排污企业的负担，排污收费价格不宜定得太高。因此，民间投资者的盈利就必须有政府的政策优惠，包括土地价格、税收和其他方面的优惠。在政府财政能力有限的情况下，引入民间资本，把政策优惠转变为治污企业的盈利，并按实际需要提取折旧和大修费用，提高污染治理设施的运营效率，为环保产业的可持续发展提供保证。