关于石家庄市水机构改革的几点建议

邵益生   张吕钟

　　与中国其他城市类似，石家庄市水管理机构的设置也是计划经济体制的产物，其主要特点是“条块分割”、“多龙管水”、“政企不分”。机构改革前，全市共有10个政府部门具有水管理职能，而供水、排水和污水处理等水务企业则分别属于不同的政府部门。在计划经济体制下，供水作为一种社会福利几乎是无偿供给用户使用的，而水管理部门及其所属企业的费用也全由政府提供，他们在行使水管理职能和为用户提供水服务时，没有自身的额外利益，为了“供水”的共同目标，能够做到各司其职，协调一致。因此，这种管理体制在计划经济条件下曾起到过积极作用。

　　改革开放后，随着商品经济的出现，尤其是在当前由计划经济向市场经济转轨的时期，计划经济体制的弊端便逐渐显露出来，与其他许多产品一样，水已不再是一种社会福利产品，而是一种有价值的商品，除自来水收费外，其他各种收费也应运而生，如水资源费、排水费、超标排污费和污水处理费等。水恢复了商品的属性，人们重视了水的价值，这是很大的进步，但有些管水的部门却自觉不自觉地将水的价值与所在部门的利益挂起了钩，并千方百计使自己所属的企业能获得更多的利益，于是计划经济体制下水管理部门各司其职、协调一致的基础被动摇了。受利益的驱动，一些水管理部门或单位开始争权夺利，以致于供水规划得不到很好实施，节水计划得不到严格执行，地表水得不到充分利用，地下水却在严重超采，污水得不到有效的处理和回用。这种局面如果继续维持下去，必将影响城市水资源的可持续开发利用与保护。而扭转这种局面的必经之路就是改革现行的水管理体制，调整水机构管理职能，使之能适应在市场经济条件下对水的可持续管理。

　　1 水机构改革目标

　　根据国家经济和政治体制改革的主体走向，结合当地水资源、水环境和社会经济发展的实际情况，建议将石家庄市水管理机构改革的总体目标拟定为：逐步调整并最终建立能适应市场经济体制要求的一体化的水管理机构体系，不断提高机构的管理能力、效率和水平，以促进城市水资源的可持续开发利用和保护。改革的原则和具体目标是：

　　（1）按照“政企、政事职能分开”的原则，实现政府、企业和事业单位的“三权”分立，彼此间没有隶属关系，职能相互独立，以利于各司其职、各尽其责。

　　（2）按照“精简、统一、效能”的原则，精简政府部门的水管理机构，将目前分散在10个部门的水管理职能逐步集中到一个机构中，以提高机构的决策水平、管理能力和办事效率。

　　（3）按照建立“现代企业制度”的要求，对现行的供水、排水和污水处理企业进行改组或改制，使之逐步成为经济上完全自立并能自主经营、自负盈亏的供水和污水处理公司。

　　（4）按照国家关于科研事业单位脱钩转制的有关政策，将部分从事水资源研究和给排水规划设计的事业单位改制成水务中介机构。

　　2 水机构改革建议

　　石家庄市水管理机构改革的基本思路是：统一规划，分步实施；先试点，后推广，稳步推进。根据政府、企业和事业职能分开的“三权”分立原则，调整后的机构由政府、企业和中介机构三部分组成，相应的职能也应作适应调整。

　　2.1 政府机构改革建议

　　政府部门水管理体制改革的核心内容是削减机构、简政放权，还企、事业单位应有的自主权，机构调整分拟两步进行：

　　第一步：作为过渡方案——成立水管理协调委员会

　　在未来5年内，将现行的10个水管理部门的管水职能逐步集中到市建委、市水利局、市环保局和卫生局等4个部门中，各部门的主要职能如下：

　　（1）市建设委员会

　　——统一规划建设和管理城市供水、排水和污水处理设施；

　　——指导城市供水、排水和污水处理行业向企业化转轨；

　　——指导城市计划用水和节约用水；

　　——统一管理城市规划区内的自备井，严格控制在市区内打新井。

　　（2）市水利局

　　——统一管理全市的水资源规划和调配；

　　——统一征收全市的水资源费；

　　——侧重农村乡镇供水和农业水利工程的规划、建设和管理。

　　（3）市环保局

　　——监控工业企业污水排放的水质；

　　——监控污水处理厂处理后的出水水质；

　　——监控主要地面水的污染物，实行总量控制。

　　（4）市卫生局

　　——饮用水卫生监督；

　　——食品（含饮料水）卫生防疫。

　　为了协调以上4个部门及其他相关部门的工作，拟成立石家庄市水管理协调委员会（以下简称水管会）。水管会属政府协调机构，既有宏观调控管理职能，又有对重大问题的决策权力。水管会由市政府常务副市长任主任，主管城建的副市长任常务副主任，副秘书长任副主任，城建、水利、公用、规划、计委、财政、物价和环保等部门各派1名领导任水管会成员。水管会议事实行例会制，日常办事机构为办公室，办公室设在市建委下属的“市政公用事业处”（原城建处），水管会及其办公室的主要职能如下：

　　（5）水管理协调委员会

　　——商议有关水资源规划、利用、调配的重大事宜；

　　——商议有关水环境污染和治理的重大事宜；

　　——商议重大的给水排水工程规划、立项和建设事宜；

　　——商议制定供水价格及有关收费事宜；

　　——协调部门间的水事纠纷。

　　（6）水管会办公室

　　——处理水管会的日常事务；

　　——搜集水管会例会议题；

　　——协助召开水管会例会；

　　——督促实施水管会决议。

　　第二步：实现最终方案——组建城市水务管理局

　　逐步将4个部门和水管理协调委员会的水管理职能移交给新组建的一体化的城市水管理机构——城市水务管理局或水资源管理办公室。该机构直属市政府领导，不属于任何行政部门，与水务企业和事业单位也没有隶属关系。其主要职能如下：

　　——促进水务立法，依法行政管水；

　　——合理分配水资源，励行节约用水；

　　——制定各类水质标准，监控保护供水水源；

　　——制定各类排水标准，加强水体监测监控；

　　——制定合理的水价标准，宏观调控水务经济；

　　——指导城市防洪防汛规划的制定与实施；

　　——引导水务企业和中介机构的行业发展。

　　2.2 水务企业改革建议

　　水务企业改革的总体要求是建立现代企业制度，在行政上与政府部门脱钩，在管理上走独立经营道路，实现国有资产所有权与企业经营管理权的分离，将水务企业改组为独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展的具有独立法人资格的经济实体，逐步实现“以水养水”。考虑到与政府机构改革步伐的协调，水务企业的改革也可分两步进行：

　　第一步：作为过渡方案——先改组两个公司

　　（1）改组石家庄市污水处理有限责任公司。石家庄市的排水管网、泵站、污水处理厂等设施原归属市政公用局下属的市政设施管理处管理。该处原是政府的职能部门，而排水及污水处理设施的经营管理应是企业行为，这种管理体制明显不顺，必须改革。为满足世界银行对建设桥东污水处理厂的贷款要求，市计委于1997年批准成立了石家庄市污水处理有限公司。为加强对排水的管理，市政府于1998年10月决定成立了独立的排水管理处统管排水管道和泵站。根据UNDP技援项目咨询专家的建议，1999年1月市政府决定将排水管理处的人员、资产和职能并入石家庄市污水处理有限公司。该公司按现代企业制度建立，有健全的董事会和监事会，公司上下分决策、管理和执行3个层次。至此，一个与政府部门没有隶属关系的专门从事城市排水及污水处理的专业化的经营管理的企业正式成立。

　　（2）对石家庄市供水公司进行股份制改组。石家庄市供水公司自1940年成立以来一直是企业建制，但在50年代末期至80年代初的长达20多年中，因是福利型企业，水价20年一贯制，企业长期处于政策性亏损状态，一直靠政府财政补贴过日子，企业的发展完全依靠政府投资。企业没有自主权，也就缺乏积极性和上进心，挖潜增效的主动性自然也不够。从1995年开始，特别是1997年UNDP城市水管理项目在该市的试点，市政府对供水公司提出了新的目标，鼓励企业尽快从政府的附庸中独立出来，按现代企业制度的的管理模式，将供水公司改组转制成股份有限公司。

　　第二步：实现最终方案——让水务企业完全独立

　　（1）由供水公司对水源、输水、净水、加压、配水管网和用户收费等实行一条龙服务；

　　（2）由污水公司对排水管网、泵站、污水处理厂、再生水回用和排水户收费等实行一条龙服务；

　　（3）组建原水公司，对从水库引水、长距离输水实行企业化管理，按出售的原水量收费；

　　（4）探索组建原水、供水、排水和污水处理联合（集团）公司或城市水务（集团）公司。

　　2.3 中介机构改革建议

　　随着政企、政事分开和政府职能的转变，从政府中分离出来的职能一部分下放到企业，一部分将向事业单位转移，但现行靠政府财政支持的事业单位体制也将面临重大改革，因此，发展城市水务中介机构，也是事业单位改革可供选择的一条出路。

　　城市水务中介机构的功能主要有两条：一是作为政府机构的参谋和助手，为政府水管理机构行使水管理职能提供政策咨询和技术支持；二是为城市水经营企业提供全方位的技术服务。因此该机构的设立应具有独立性、专业化和权威性。

　　独立性是对中介机构的基本要求，它既不能依附于政府，又不能紧靠企业，而是处于第三方位置，依法独立地开展工作；专业化是中介机构生存的基础，也是树立其权威性的重要前提。有关水量管理、水质监测和水价核算等方面的技术工作都可能成为水务中介机构发展的主要业务。

　　城市水务中介机构的组建可以有两条途径：一是将原来的从事水务的科研、规划设计院所与政府部门脱钩，直接转制成中介机构；另一条途径是根据业务发展的需要组建新的中介机构，如发展战略，投资策划和专业技术等咨询公司。

　　3 改革策略与风险

　　3.1 推行改革的策略

　　· 将改革建议细化成改革方案，报经市政府和市人大审查通过后，由市政府授权有关部门（机构）组织实施。

　　· 在改革方案实施前，要做好广泛的舆论宣传工作，强化公众意识，最大程度地争取公众的理解、支持和参与。

　　· 改革方案实施时，应遵循先易后难的原则，对某些机构的职能，采取先弱化，后撤消的方式，使水管理职能逐步地集中。

　　3.2 改革实施步骤

　　机构体制改革实施步骤如框图所示。

　　3.3 改革风险分析

　　· 中央政府及各部委的政府机构改革完成后，为地方省、市级政府机构改革创造了良好的外部环境，有利于市级水管理机构的改革和职能的调整。因此，政府机构改革的风险不大，但要彻底改变长期形成的“多龙管水”的局面尚需一个较长的过渡期，但也不排除在实际改革中提前实现计划目标的可能性。

　　· 长期以来作为公用事业的水务企业的干部职工享受了较多的福利待遇，改革可能影响到部分人的切身利益。因此，水务企业改革面临的压力较大，风险属于中等，改革的顺利与否在很大程度上取决于两个因素：一是政府机构改革的顺利程度；二是水价调整能否及时到位。

　　· 风险较小。因为许多科研事业单位早在几年前就已经进入市场参与了竞争，对改革已有一定的思想准备和心理承受能力。但中央各部委直属的科研事业单位的改革进程将对市级相关机构的改革产生直接影响。

　　[致谢]  本报告是在UNDP技援项目“21世纪中国城市水管理”有关咨询报告的基础上改写而成的，许多专家和石家庄市的有关领导都对咨询报告提供过建议，在此一并鸣谢。