“绿色GDP”在干部考核中的适用性分析

 齐晔 张凌云 

　　［摘要］本文以国家统计局和国家环保总局公布的《中国绿色国民经济核算研究报告（2004）》为基础，对“绿色GDP”的技术基础以及将“绿色GDP”用于地方党政领导干部绩效考核的适宜性进行了分析。结果表明，虽然在理论上“绿色GDP”是一个重要的概念和有意义的指标，但许多方面尚不成熟。用这样一个技术尚不成熟的指标来对地方政府和党政领导干部的工作绩效进行考核，其适宜性值得商榷。

　　一、引言

　　地方政府对国内生产总值（GDP）的偏重是不争的事实。政府和学界均已认识到，干部考核中的这种GDP导向常常使得地方领导干部偏重GDP的增长，而忽视经济活动所导致的资源和环境的破坏。因此，近年来忧心我国环境和可持续发展的人士呼吁，要纠正经济发展中这一严重的错误倾向，有必要将资源和环境的指标纳入到地方党政领导的工作绩效考核指标体系中。国家环境保护总局进一步提出要在GDP中扣除资源和环境的损失，得到所谓的“绿色GDP”，并以此作为地方党政领导干部的绩效考核指标。2004年3月，国家统计局和国家环保总局联合启动了“中国绿色国民经济核算研究”项目，并于2005年在全国十个省市开展了绿色国民经济核算和污染损失评估调查试点工作。2006年，项目组完成并公布了其研究成果。然而，对“绿色GDP”的计算及其在干部绩效考核中的应用，无论在学界还是在政府部门，一直存在支持和怀疑两种声音，在中央和地方政府部门也始终存在不同的认识态度。目前，在中央政府将经济发展目标调整为“又好又快”这样一个大背景下，有必要对备受关注的“绿色GDP”这一指标从理论和实践上予以深入讨论，并分析这项指标在目前我国干部考核中的意义和作用，澄清相关的模糊认识。

　　一般认为，如果“绿色GDP”的应用能够如所预期地促使地方政府从专注经济发展转变到经济与环境并重，那么这一新的考核指标将能有效地促进我国的经济社会和谐发展。但这一指标能否发挥人们所希望的功能？这取决于实施“绿色GDP”这个考核指标的可行性和有效性。“可行性”是指能否从技术的角度准确计算出“绿色GDP”，计算出的“绿色GDP”能否得到专家、政府和公众的认可；而“有效性”则是指应用这一指标之后是否可以实现预期的目的，也就是有效地促使地方政府关注环境保护。毋庸讳言，“绿色GDP”是一个颇受争议的概念和指标。迄今为止，关于“绿色GDP”的争议首先存在于技术层面，即能否客观、准确地计算出资源和环境的损失。如果在技术上不能够令人信服地计算自然资源和环境的损失，那么，这一指标的应用就不具备计算可行性的基础。

　　对于“绿色GDP”的有效性问题，一直被学术界忽略，人们往往理所当然地假定，只要是能够计算出一个客观的“绿色GDP”数字就能够将其应用，以有效地考核地方政府的政绩。究竟是否如此简单，这需要认真的研究之后才能得出结论。本文试图用可行性和有效性的分析回答两个核心问题：1.“绿色GDP”的计算是否具备可信的技术基础？2.将“绿色GDP”这一指标用于干部考核是否适宜？

　　二、“绿色GDP”的计算是否具备可信的技术基础

　　我国的“绿色GDP”核算，从上世纪九十年代的理论和方法研究发展到近年来的实际应用，取得了一系列重要的研究成果。特别是“中国绿色国民经济核算研究”项目，在我国的“绿色GDP”核算研究中起到了重要的推动作用。该研究项目以联合国 “综合环境经济核算体系”（System of Environmental and Economic Accounting， SEEA）的理论和方法为指导，结合我国国民经济统计的特点和资源环境数据情况，提出了一整套适应我国国情的方法体系。作为研究主要成果之一的《中国绿色国民经济核算研究报告（2004）》也已于2006年9月由官方首次对外公开发布。鉴于该项研究成果为中国官方唯一正式发布的“绿色GDP”核算数据，为使讨论焦点集中，以下对中国“绿色GDP”核算的技术基础分析将以该研究项目的理论、方法和成果为基础进行。

　　（一）对“绿色GDP”的理解

　　“国内生产总值（GDP）”是指一国或地区在一定时期内运用生产要素所生产的全部最终产品（物品和劳务）的市场价值，它是衡量一国或地区宏观经济总量的核心指标。这一指标的核算是以市场价值为基础的，因此，对于不具有市场价值的投入和产出不予计量。在经济增长的过程中，常常伴随着资源的耗减和环境质量的退化，由于自然资源和环境质量的价值难以反映在市场上，从来不计入传统意义上的GDP中。SEEA-1993所提出的“绿色GDP”的概念，指在传统的GDP基础上扣减资源耗减和环境退化成本后的余额，采用“经环境调整的国内生产总值（Environmentally adjusted domestic product，EDP）”的指标表示。为了解释“从GDP中扣减资源耗减和环境退化成本”这一概念，联合国的SEEA体系运用了“自然资产”的概念。须指出，在《SEEA-1993》中使用的是“自然资产”的概念，在《SEEA-2003》中改用“环境资产”的概念来代替。而在《SEEA-2003》中“自然资产”和“环境资产”的概念有时交叉使用的。为避免混乱，本文中均采用“自然资产”的概念。“自然资产”概念扩展了传统国民经济核算中“经济资产”的概念，将原本不具有经济资产特性的自然资源环境也包括进来。从自然资产的角度看，一国或地区在一定时期的经济活动中所利用的资源环境的投入，称为“自然资产的经济利用”。在传统的GDP核算中没有体现自然资产的经济利用，在绿色国民经济核算中，就是要将“因经济利用所引起的自然资产数量变化”部分独立出来予以单独表示，从而反映经济过程中所消耗的自然资产。“自然资产的经济利用”往往导致两种后果：第一是自然资源量减少，即资源耗减；第二是废弃物进入环境导致环境质量下降，即环境退化。将资源耗减和环境退化造成的自然资产损失进行货币化估算并从传统的GDP中扣除，就是我们所要得到的“绿色GDP”。 “绿色GDP”的计算可以用公式表示为：

　　绿色GDP（或EDP） = GDP – 资源耗减和环境退化成本　　［1a］

　　绿色GDP（或EDP） = GDP – 环境成本　　［1b］

　　这里所谓的“环境成本”在计算上等同于“资源耗减和环境退化成本”。这样，“绿色GDP”的核算问题就转化为“环境成本”的核算问题。究竟哪些要素应该并可以归类为环境成本呢？究竟如何对“环境成本”进行核算呢？这些问题本身在理论上尚存在争议。

　　（二）对环境成本估算方法的分析《中国绿色国民经济核算研究报告（2004）》中对“绿色GDP”的计算并没有涉及资源耗减问题，只计算了环境退化成本。对环境退化成本的估算采用了两种方法：一是虚拟治理成本法，二是污染损失成本法。

　　虚拟治理成本法首先把一年中污染物的产生量分为两部分：一部分是产生后即时处理的，如工业固废综合利用和贮存、城市垃圾无害化处理、废水处理等。对这部分污染物处理所产生的费用被称为实际治理成本；另一部分是污染物，产生后未经过任何处理而直接进入环境，即污染物排放。假使这部分污染物得到无害化处理，就必需有资金的投入。根据这部分污染物的种类和数量所计算出的治理成本，并未在实际中发生，因此被称为虚拟治理成本。从这个意义上说，虚拟治理成本是当污染物产生时随即得到无害化处理而不致产生环境影响所需追加的资金，其实质是预防环境退化所需的成本（它不同于《SEEA-2003》中所用的“avoidance cost”，即避免环境损失而需要的资金投入概念）。事实上，由于这部分资金并没有真正投入，污染物没有得到治理而进入环境，从而造成了环境的退化。因此，虚拟治理成本从反面用以测度污染造成的环境损失。不过，这种测度所给出的是环境损失的下限，这是因为一旦污染物进入环境，其对环境造成的损害将远远高于为防止污染而进行污染物处理的费用，况且很多损害过程是不可逆的，其恢复成本更是不可计量。

　　用虚拟治理成本来替代环境污染损失或环境成本是一个具有重要实用价值的创意。毕竟，环境污染损失的直接核算在技术上仍然十分困难，目前所提出的各种方法难以在研究者中达成共识。而虚拟治理成本在计算上则直截了当，它的计算只涉及两类变量：污染物排放量和每种污染物的单位治理成本。前者是环境统计中的标准指标，尽管存在一定的误差，但大体上是可信的。后者是与现行的技术和经济状况相关的，是一个典型的经济技术系数，通过调研和推算也可以较好地估计。可以认为，虚拟治理成本这一指标具有较好的数据基础，其计算结果也较为可信。然而，正如项目研究者明确指出的，虚拟治理成本毕竟不是环境退化成本，而是小于环境退化成本的一个替代指标。将其作为环境退化成本从GDP中扣除，会不可避免地高估“绿色GDP”。

　　污染损失成本法是对污染引起的环境损害进行价值估计，是对环境退化成本的直接计算。污染损失成本的估算分以下四个步骤进行：第一， 对污染物种类、排放量和浓度进行统计；第二， 建立污染物与危害对象之间的剂量-反应函数；第三， 对污染暴露区受污染危害对象数量进行调查；第四， 对污染造成的危害进行货币化估算。

　　第一个步骤所需的数据与虚拟治理成本法所需数据几乎相同。估算的难点在于后三个步骤。污染物与危害对象之间的剂量-反应函数，一般可由实验获得，但环境中污染物的反应、扩散、传输、转化关系复杂，要确切估计出一定时空范围内污染物的浓度和总量是一件极其困难的事。由于缺乏相应的剂量-反应关系研究和数据支持，有多项损失没有在本次核算的范围之内。此外，对于受污染危害的对象进行数量上的统计，一般也是很困难的。当然，最大的困难还在于最后的步骤，也就是对污染的危害进行价值评估，即货币化估算。尽管目前有多种方法，但没有任何一种方法具有绝对的权威性而得到大家的广泛认可。

　　对于环境损害的货币化估算，目前常用的方法是条件价值评估法(Contingent Valuation Method, CVM)，也称支付意愿法，这是一种典型的陈述偏好评估法。在假想的市场条件下，通过直接询问人们对保护资源或改善环境的支付意愿(willingness to pay，WTP)、或者对接受资源或环境损失的赔偿意愿(willingness to accept compensation，WTA) 来估计环境效益改善或环境质量损失的经济价值。与市场价值法和揭示偏好评估法不同，条件价值评估法不是基于可观察到的或预设的市场行为，而是基于被调查对象的回答。直接询问调查对象的支付意愿或赔偿意愿既是条件价值评估法的优点所在，即能快速、直接地获取信息，也是其缺点所在，即评估结果建立在主观判断的基础上，往往容易出现较大偏差。

　　除了在估算上存在难点外，用估算的环境退化成本来调整国民经济核算中的宏观经济总量，也存在具体操作中的困难。SEEA-2003报告中强调：用环境退化成本调整宏观经济总量指标总是建立在一定的假设基础上，其结果不可避免地带有很强的猜测性。这为进行核算和调整的工作人员带来困扰，使核算工作者感到不仅是技术上的困难，还要考虑承担核算结果的责任。

　　总之，用虚拟治理成本法对环境退化成本进行估算，其计算方法简明，数据较为可靠，但常常会低估环境退化成本，且这种偏差与排污量的大小相关，排污量越大，偏差也就越大。用污染损失成本法估算环境退化成本，在理论上更加全面、合理，但由于在剂量-反应关系的确定、受污染对象的调查以及污染损失的价值估算方面存在困难，在实际操作中常常遇到更大的困难，并影响到其计算结果的可信性。这也许就是该课题组在分别用上述两种方法得到核算结果后，只采用前一种方法的结果对GDP进行调整的原因。
（三）“绿色GDP”的核算结果

　　国家统计局和国家环保总局合作开展的2004年绿色国民经济核算主要包括三方面的内容：

　　1.环境实物量核算。运用实物单位建立不同层次的实物量账户，描述与经济活动对应的各类污染物的产生量、去除量（处理量）、排放量等，具体分为水污染、大气污染和固体废物实物量核算；

　　2.环境价值量核算。在实物量核算的基础上，运用虚拟治理成本法和污染损失成本法分别对环境退化价值进行估算；

　　3.采用虚拟治理成本对GDP进行调整。

　　根据虚拟治理成本法的核算，2004年全国污染治理总成本（实际治理成本和虚拟治理成本之和）为3879.8亿元，虚拟治理成本为2874.4亿元，占总成本的74%，占当年GDP的1.8%；根据污染损失成本法的核算，2004年环境退化成本为5118.2亿元，占地方合计GDP的3.05%。最后报告给出了经虚拟治理成本调整的GDP核算结果，GDP扣减指数为虚拟治理成本所占整个GDP的比例，即为1.8% 。

　　三、“绿色GDP”指标用于干部考核是否适宜

　　为全面落实科学发展观，中央组织部于2006年7月出台了最新的考核办法――《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。该办法与《党政领导干部选拔任用工作条例》相结合，共同构成了现行干部考核工作实施的准则和依据。其中，考核指标主要包括：经济发展指标、社会发展指标、可持续发展指标和政治、精神文明建设指标，而GDP是最重要的经济发展指标，因此对领导干部实绩考核的关注在实践中往往转化为对GDP及其增长率的关注。以上述方法计算出的“绿色GDP”取代“GDP”作为干部考核指标是否适宜作为干部考核指标？这一考核指标的运用能否强化地方领导干部的环保意识，有效缓解经济发展与环境保护之间的不协调？

　　（一）技术基础不足

　　基于上述对“绿色GDP”核算技术的认识，可以看到，目前所实施的“经环境调整的GDP”计算尚存在以下几方面的技术缺陷：

　　首先，核算的内容尚不完备。《中国绿色国民经济核算研究报告（2004）》中仅仅涉及了环境核算的部分内容，没有包含资源核算，即使是环境核算也是不完全的，表现在：（1）环境保护投入产出核算、生态破坏损失的实物量核算和价值量核算没有纳入。（2）环境污染损失的核算范围很广，由于缺乏相应的剂量―反应关系研究和资料的支持，还有多项污染损失没有核算在内，如：水污染引起的传染和消化道疾病的患病人数及其门诊和住院医疗、误工损失；水污染造成的新建替代水源成本；室内空气污染造成的损失；臭氧对人体健康的影响损失；地下水污染损失；土壤污染损失等。

　　其次，现行公布的“经环境调整的GDP”是用传统GDP值扣减虚拟治理成本得到的，但用虚拟治理成本估算环境退化成本存在较大的系统误差。这些误差主要体现在：一是低估了真实的环境退化成本。用虚拟治理成本法估算环境退化成本的假设前提就是治理污染的成本与污染排放造成的损失相等，而这个假设是不成立的。由于污染排放造成的环境损失远远大于治理污染所需的成本，所以，虚拟治理成本仅能给出环境退化成本的下限。二是地区差异没有得到体现。一般来说，不同地区的单位污染物治理成本、环境容量以及环境影响（环境的敏感性和脆弱性）都存在显著差异。经济技术发达地区的单位污染物治理成本往往低于欠发达地区，其环境容量往往小于欠发达地区，这意味着同等量的污染物在经济发达地区的虚拟治理成本较小，而实际的环境损害却较大。此外，不同地区环境的敏感性和脆弱性特征不同也决定了同样类型和数量的污染物导致的环境损失是不同的。

　　再次，用污染损失成本法估算环境退化成本，虽然在理论上更加全面、合理，但在计算上还存在较大的技术难度，包括剂量-反应关系的确定、受污染对象的调查和污染损失的价值估算等，因此在实际应用中面临着更大的困难。

　　总体而言，目前关于“绿色GDP”核算的技术基础还很不完备，用这样一个技术上尚不成熟的指标来对政府和干部的绩效进行考核，其适宜性值得考虑。　（二）现有的“绿色GDP”指标不会有效改变各地的GDP排名

　　地方政府和领导干部在绩效考核结果的比较中关注的往往不是GDP的绝对值，而是各地的GDP排名。因此，要真正有效地转变地方政府和领导干部的发展观，不仅要将经济发展中的资源和环境成本反映到各地的GDP总量中，更重要的是，要反映到GDP排序中。但用“绿色GDP”指标替代现有的“GDP”指标能否就达到这个目的呢？

　　笔者根据相关数据对31个省市调整前的２００４年国内生产总值GDP和经环境调整后的国内生产总值EDP进行了线性回归分析，结果表明，拟合优度竟高达0.99以上。换言之，如果以31个省的GDP为基础预测各省经环境成本调整的GDP（或通常语义上的GDP），其准确度可达到99%以上。可以说一个地区GDP越高，其经环境调整的绿色GDP也就越高，反之亦然。

　　如此高的拟合优度说明，计算各省市“经环境调整的GDP”值，也就相当于将各省市的GDP值都下降大致相同的比例。这样的结果虽然改变了各省市GDP的绝对值，但对各省排名的调整幅度却很小。数据表明，经环境污染调整后，GDP排名发生变化的仅有七个省市，且变化幅度都不大。可见，用目前所计算的“绿色GDP”替代传统的“GDP”，并不能有效地将经济发展的环境代价反映到GDP的排名的变化中。因此，即使真的在干部考核中采用了“绿色GDP”指标，对转变地方政府领导干部的发展观和发展模式也很难有明显的激励作用。

　　四、国际经验参考

　　“绿色GDP”核算及其作用的发挥在中国还存在一定的困难和局限性，那么在国际上是否有成功的案例可以借鉴呢？我们将实施绿色国民经济核算代表性国家的相关资料做了汇集，包括挪威、荷兰、瑞典、加拿大、菲律宾、德国和美国。尽管这些国家核算编制体系不同，但都强调了绿色国民经济核算的重要性，多数国家均已实物核算为主，用于与资源、能源、环境相关的国民经统计和规划中。各个国家也面临着和中国同样的问题：一方面，从技术上来讲，要得到“绿色GDP”的数值，尚存在对资源耗减和环境损失货币化的技术难点，核算工作实施难度较大；另一方面，从应用上来讲，由于在现行技术水平下所计算得到的所谓“绿色GDP”值还不能真实地反映出资源耗减和环境污染的代价，因此，这个简单的数值在应用上并不具有多大的实际意义，例如，菲律宾虽然已经计算了“绿色GDP”，但并不确信其数值的意义，结果也未予以公布。

　　从国际比较中我们也看到，虽然目前已有一些国家在从事绿色国民经济核算，但真正计算“绿色GDP”的国家还是相当少的，而运用该指标对官员进行考核更是绝无仅有。大多数国家在绿色国民经济核算中更关注于实物核算。事实上，实物核算能够有效地避免诸如环境损失价值评估这样的技术难点，同时，对于了解一国或地区资源环境的本底及其变化情况有着十分重要的意义。

　　五、 结论与建议

　　（一）现有的计算方法和数据基础不能支持将“绿色GDP”作为干部考核指标

　　从理论上讲，“绿色GDP”是一个重要概念，也是一个有意义的指标，这是毋庸置疑的。目前国家环保总局、国家统计局及其他相关研究机构在“绿色GDP”计算上所作的努力也是具有重要意义的。但在目前计算方法和数据尚不完备的条件下，得到的所谓“绿色GDP”并不能真实反映各地区扣减了资源环境成本后的经济发展情况。用这样一个技术上尚在完善过程中的指标对政府和干部绩效进行考核，其适宜性需要商榷。

　　就现阶段来讲，要在政府和干部绩效考核中体现资源环境的要素，可行的途径就是在现有的考核指标体系中发展环保指标。事实上，环保总局与中组部已在积极推行此项工作，并开展了试点工作，把执行环保法律法规、污染排放强度、环境质量变化、公众满意程度4项指标纳入到各级地方政府党政领导干部的考核体系中。这类指标的操作性强、核算成本小，且能够真正体现城市政府环保工作的落实情况。因此，笔者认为，在政绩考核中充分利用这类环保指标，比“绿色GDP”更能有效地转变地方政府领导干部的发展观。

　　（二）发展“绿色国民经济核算”，为科学决策提供信息

　　“绿色GDP”不等同于“绿色国民经济核算”。“绿色GDP”仅是“绿色国民经济核算”的一个重要指标，可用来简化代表核算的最终结果。虽然在现有的核算技术条件下，“绿色GDP”指标未必适宜用于干部考核，但“绿色国民经济核算”工作仍需要坚持和完善。建立绿色国民经济核算体系，其意义绝非仅仅在于获得一个“绿色GDP”的数字，更重要的是在于，具体核算过程中所描述的经济发展与环境保护之间的各项关系能为领导决策提供有用和详实的信息。在这方面我国政府和学者的实践和成果为将来的应用奠定了良好的基础。

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　　（作者单位：齐晔，清华大学公共管理学院教授；张凌云，清华大学公共管理学院博士生）