国家“十一五”重点流域水污染防治战略规划

王金南，王 东，李云生，王 晨

（中国环境规划院）

　　摘 要：国家已经制定和实施了两个五年期的重点流域水污染防治规划，即“九五”和“十五”重点流域水污染防治规划。“十一五”重点流域包括海河、淮河、辽河、黄河中上游、三峡库区及其上游、太湖、巢湖、滇池以及松花江流域。目前，国家环保总局和有关部门已经完成重点流域“十一五”水污染防治规划制定工作。水污染防治规划《重点流域水污染防治“十一五”规划》是一个战略性的规划。该规划分析了目前重点流域水环境质量和水污染物排放现状，结合“十五”重点流域水污染防治和国家“十一五”社会经济发展战略目标，提出了重点流域水污染防治“十一五”规划目标和指标，确定了“十一五”重点流域水污染防治4项重点任务，估算了重点流域水污染防治投资需求，提出了相应的保障措施和配套政策。

　　关键词：重点流域  水污染防治  “十一五”  战略规划

　　1  重点流域社会经济与环境现状

　　水资源受到严重污染，水体使用功能下降甚至丧失，不仅加剧了我国北方地区和城市的缺水问题，还使南方相对多水的地区和城市形成了“水质型”缺水。水污染已成为我国面临的最主要的水环境问题之一。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2010年全国GDP将比2005年增加43%以上，若不能实现以环境保护优化经济发展，流域废水排放量和COD排放量将增加约25%以上，各流域大部分水域已无剩余COD容量，如不采取强力措施保护环境，水域环境面临继续恶化的威胁；黄河、淮河等流域经济发展低于全国平均水平，水污染治理资金筹措困难；群众环境意识日益提高与环境质量短期内难以根本改善的矛盾日益尖锐；海河、辽河、淮河等流域稀释水量匮乏；“三湖”流域存在典型的湖泊水体富营养化特征；部分流域存在特殊的水质要求，给治污工作带来更大的难度。总之，我国正处在建立以环境保护优化经济发展的关键时期，重点流域的水污染治理均面临着转变理念、创新机制、还清旧账、防治新污染产生的严峻挑战。《重点流域水污染防治“十一五”规划》（以下简称规划）编制工作在此背景下启动。

表1   重点流域社会经济概况

　　注：南水北调东线规划包含在淮河、海河等流域内。

　　规划范围包括淮河、海河、辽河、松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、太湖、巢湖、滇池、南水北调东线、南水北调中线水源地11个流域，涉及23个省、市、自治区。表1是重点流域的概况。由表1可知，重点流域总面积约275万平方公里，水资源总量8128.7亿m³，总人口约7.88亿，GDP约9.6万亿元。重点流域水污染得到有效控制，全国的水环境质量将得到明显改善。

　　2005年，重点流域377个国控断面中，62个断面水质好于Ⅲ类，占16.4%；92个断面达Ⅳ类，占24.4%；59个断面为Ⅴ类，占15.6%；164个断面劣Ⅴ类，占43.5%。

　　淮河流域属中度污染，“十五”期间水质呈改善趋势，2005年劣Ⅴ类断面比例比2000年减少了26个百分点；海河流域属于重度污染，“十五”期间，水质总体呈改善趋势，2005年劣Ⅴ类水质断面比例比2000年减少了10个百分点；辽河流域属重度污染，“十五”期间，流域水质总体无明显变化，2005年劣Ⅴ类水质断面比例比2000年减少了5个百分点；松花江流域轻度污染，入黑龙江水质不能稳定达到Ⅲ类；黄河中上游流域属中度污染，黄河干流61%的断面达不到III类水质要求，兰州、白银、银川、石嘴山、乌海、包头、郑州等城市的饮用水安全受到威胁，渭河、汾河等支流污染严重，水质劣于Ⅴ类；三峡库区和上游区水质在保持稳定的前提下有所好转，但库区部分支流的局部水域富营养化加剧并发生水华，影响区水质有所恶化；太湖湖体处于中度富营养状态，“十五”期间，水质总体保持稳定，主要污染指标由总磷转为氨氮、总氮；巢湖湖体处于中度富营养状态，其中西半湖处于中度富营养化状态，东半湖处于轻度富营养化状态；滇池草海处于重度富营养状态，外海湖体处于中度富营养状态；南水北调东线水质有所改善，但南四湖等主要输水沿线水质不能稳定达到Ⅲ类。南水北调中线水源地丹江口水库水质良好，水质保持Ⅱ类。

　　2  重点流域水污染防治“十一五”规划的目标和指标

　　2.1  规划目标

　　根据“十一五”重点流域水污染防治规划，总体目标初步定为：到2010年，重点流域率先建立以水环境保护优化经济增长的发展模式，重点保护流域集中式饮用水源地水质，跨省界断面水环境质量明显改善，工业企业实现全面稳定达标排放，流域水环境监管、水污染预警和应急处置能力显著增强。

　　2.2  规划指标

　　在“十一五”重点流域水污染防治规划完成之后，要达到以下水质指标：淮河流域淮河干流基本达到III类；海河干流入海达到V类；辽河、大辽河入海水质达到V类；松花江入黑龙江水质达到III类；黄河干流水质基本达到III类；渭河、汾河入黄河水质基本达到V类；三峡库区水质达到II类；太湖湖体水质保持稳定；滇池草海水质明显改善，外海水质保持稳定；巢湖湖体水质有所改善。表2是部分重点流域COD总量的控制目标，由表2可知，到2010年，重点流域COD排放量控制在628.1万吨，比2005年削减11.8%。新增城镇污水处理规模接近3000万吨/日，三峡库区及其上游、淮河流域、太湖流域城市污水处理率不低于80%，其他流域城市污水处理率不低于70%。

表2  重点流域COD总量控制目标

　　2.3  重点流域水污染防治“十一五”规划的思路创新

　　我国重点流域“九五”、“十五”水污染防治规划，建立了“质量、总量、项目、投资”四位一体的治污体系，从流域水环境质量出发，推算水污染物总量控制指标，估算水污染治理项目和治理投资。但由于水环境质量目标制定偏高，对水污染治理的长期性、复杂性和艰巨性估计不足，对各级政府的资金筹措能力缺乏客观分析，以及各级政府对水污染治理工作的重视程度不够等原因，造成规划目标没有实现。

　　重点流域“十一五”规划的技术路线为：以水环境质量改善为目标，分析流域水环境容量，核实现状排污量数据，预测规划目标年排污增量，论证达到水质目标所需的社会经济成本，依据流域的发展水平和技术经济可达性，提出阶段性水质改善目标，合理确定“十一五”期间可实现的污染治理任务。

　　明晰的规划定位。水污染防治工作是一项综合的系统工程，水污染防治规划作为本项工作的指导性文件同样具有系统性。就流域级规划而言，具有承上启下的作用。对上，需要贯彻落实国务院的政策方针，并与国家环境保护规划衔接；对下，需要指导各省编制本辖区的规划和实施计划。因此，流域规划既不能过细而影响地方主观能动性的发挥，也不能过于泛泛而难以操作。本《规划》提出规划到省、任务到省、目标到省、项目到省、责任到省的原则，明确地方政府对当地水环境质量负责，是水污染治理的责任主体，中央政府仅对饮用水水源地和跨省界断面水质进行重点监控，仅对水污染防治工作提出宏观要求。

　　有限的总量目标和水质目标。目标分两部分设定，一为基于水环境功能区划和水环境容量测算的水质目标和水污染物总量控制目标，此为远期目标，对大多数污染严重的水体和区域，需要较长时间才能完成；二为基于区域经济发展水平和自身环境需求确定的5年内的水污染物削减目标和重点河流（重要水体）的水质改善目标，此为有限目标，力争在“十一五”期间完成。“十一五”规划中，以城镇集中式饮用水源地、跨省界水体及城市重点河流为保护对象，根据水环境功能区划定的水域使用功能、近年来水体水质的变化趋势以及当地的经济发展水平合理确定水环境质量改善目标。

　　污染物总量控制目标有包括允许排放量与削减量两项，在合理确定流域总量基数的基础上，制定总量目标仍然是必要的：一方面衔接现有管理政策，一方面能对区域水污染状况进行总体评价。分析确定流域总量削减目标更具操作性，因为这与治理设施的建设紧密联系，更有利于监督与考核。水质目标包括集中饮用水源保护目标、省界水质目标、城市重点河段水质目标。“十一五”的水质与总量目标，在重要水体水质改善的前提下，突出目标的合理性和可达性。

　　注重规划的实施评估。规划明确要求“十一五”期间必须建立并实施规划评估制度。要求重点流域各级政府建立与总量控制相适应的统计、考核体系，每年对流域水污染治理项目进展、水质情况、排污总量和环境管理等情况进行分析和评估。对配套资金不到位或收费政策不落实的地方和项目，暂停项目审批、暂停拨付国债资金。2008年开展规划实施的中期评估，对规划目标的可达性、规划任务的合理性以及规划实施情况进行分析，根据治理项目进展与水质变化趋势，提出规划调整方案。2010年对规划执行情况进行期终评估与考核。对未能完成规划任务、未达到规划目标的地区，追究行政首长责任。

　　3  针对现存问题的规划任务

　　3.1  优先保护饮用水水源地水质

　　全面开展城镇集中式饮用水水源地核查，依法划定饮用水水源地保护区。严格划定一级、二级保护区边界，并设置明确的界限标志。逐步开展村镇集中式饮用水水源地保护区划定工作，加强农村饮用水水源地污染防治的监管。供水量1万吨/日以上的饮用水水源地保护区划定方案要报省级政府批准实施。

　　健全饮用水水源水环境监控制度，定期发布饮用水水源地水质监测信息。在加强常规水环境监测的基础上，集中式饮用水水源地每年至少进行一次水质全指标监测分析，并及时公布水源地水质状况，确保社会及时得到饮用水水源质量信息，促进公众参与并接受公众监督。

　　建立健全饮用水水源污染应急预警制度。受上游污染、降雨径流、农田退水等因素影响较大饮用水源，要建立相应的污染预警制度，形成饮用水源的污染来源预警、水质安全预警和水厂处理预警三位一体的饮用水源安全预警体系。

　　3.2  突出城镇污水处理厂的监管

　　全国城镇污水处理率要明显提高。到2010年，重点流域城镇污水处理率必须达到65%以上。全国城镇要大力进行城镇污水管网建设。大力推进雨污分流管网系统改造，不断提高城镇污水收集的能力和效率。

　　全国污水处理项目建成后必须保证正常运行。“十一五”期间，投产当年污水处理厂实际处理量不得低于设计能力的60%，投产三年以上污水处理厂污水处理量不得低于设计能力的75%。

　　全面规范污水处理厂的排污监管。到“十一五”末，污水处理厂的排污量预计将占排污总量的1/3，污水处理厂的排污行为的监督与管理极其重要。“十一五”期间，城镇污水处理厂应全部实现在线监测，建立国家、各省（自治区、直辖市）分级管理的城镇污水处理厂监控网络系统，实现全国污水处理厂排污的实时、动态、全面的监督与管理。

　　3.3  严格控制工业污染物排放增长

　　大力推进产业结构战略性调整。将水环境容量资源放到与水、土地等战略资源同等地位的高度，重新评估支撑流域、区域产业持续发展的能力。鼓励循环经济产业发展，促进企业开展清洁生产。清洁生产应作为政府鼓励企业发展的一个必备条件。应对循环经济产业、清洁生产企业、环境友好产品给予财政、税收等多方的政策扶持与鼓励，对环境不友好的产业产品应用提高税收标准、减少补贴等方式进行惩罚，鼓励建立循环经济产业园区，提升企业开展清洁生产的动力，促进环境友好产品的生产与销售。工业企业要实现全面稳定达标。到2000年，我国工业企业基本实现达标排放。“十五”以来，工业企业达标排放的水平仍然停留在主要污染物指标不稳定的达标排放水平，工业污染仍然是造成我国水环境污染的主导因素。“十一五”期间，应以全面稳定达标为目标，重新确立我国工业污染防治的战略，协调与理顺我国有关工业污染防治的法规、标准和政策，加强监督执法，切实加强工业企业的排污行为管理。

　　3.4  强化分区保护战略，防治区域污染

　　落实国家优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间功能布局，确定不同地区的发展方向和功能定位，从区域布局上统筹协调流域经济发展和水环境保护工作。

　　将水资源量充沛、水环境质量较好且有剩余水环境容量的区域划分为优化或重点开发区，要依据水环境容量合理确定城镇规模，优化产业结构，实行严格的建设项目环境准入制度，加快产业和产品升级换代，率先实现总量削减，改善城市水环境质量。

　　流域干支流源头、水源涵养区域和集中式水源地保护区等禁止开发或限制开发区域重点做好水源涵养、水土保持、自然资源保护等工作，实施水源涵养林保育和水土保持相结合的综合治理工程，严格控制在饮用水水源地等环境敏感区域发展畜禽养殖和水产养殖等活动。

　　农业活动发达的地区要大力发展节水农业，治理面源污染。合理控制化肥施用量，禁用高毒和高残留农药，逐步降低农田退水对水体的污染。推广生态农业示范区和绿色食品、有机食品基地建设。加强流域畜禽养殖污染控制，推广畜禽养殖业粪便综合利用和处理技术，开展畜禽渔业养殖污染、面源污染的综合防治示范。

　　4  治理工程与资金需求

　　4.1  重点治理工程

　　根据重点流域水环境问题以及“十一五”期间规划任务，确定三类重点治理工程，分别为工业污染治理工程、城镇污水处理工程和区域污染防治工程。

　　工业污染治理工程，以企业实现全面稳定达标排放为前提，结合水环境功能要求，通过区域工业结构调整，企业清洁生产、工艺改造和深度处理等措施，降低企业污染物排放强度，提高企业水污染治理水平。

　　城镇污水处理工程，统筹考虑水环境治理需求和污水处理厂建设所需的客观条件，合理确定污水处理厂规模和布局，并在缺水地区提出再生水回用要求，在三峡库区等敏感水域提出污泥处置要求。

　　区域污染防治工程主要包括集中式地表水饮用水源地的污染控制、规模化畜禽养殖污染治理试点示范和城市重点水体的污染综合治理等3方面内容（三峡库区还包括垃圾处理场建设、库区漂浮物清理和库底垃圾清理等内容），是城镇居民饮水安全的重要保障，是对农业面源污染治理的有益探索，也是提高城市水环境质量的重要举措。

　　根据各省、市、自治区项目前期准备情况以及治理工程对污染物的削减作用和对水体水质的贡献，筛选出规划重点治理工程，汇总其投资为2565亿元，详见表3。

表3   重点流域“十一五”治理项目投资汇总

　　4.2  资金需求预测

　　需要指出的是，规划的重点治理工程投资不是实现重点流域总量控制目标和水质目标所需资金的全部。第一，规划中确定的治理工程仅为重点工程，还有大量非重点治理项目需要各级政府督促实施；第二，就主要水污染物减排而言，除了工程减排之外，还包括结构调整减排和管理减排；第三，除了建设投资外，治理工程的正常运行和维护所需的费用也应有所考虑。初步测算重点流域“十一五”期间水污染治理资金总需求为4000－4500亿元。

　　5  结论和建议

　　重点流域水污染防治正处在积极偿还历史旧账，努力不欠新账的关键阶段，全面解决水环境问题需要相当长的时间。“十一五”期间是治理重点流域水污染的关键时期，任务尤其艰巨。要求各级政府和各部门密切配合，明确责任分工，多方筹集资金，落实治污项目。通过加强环境监管，有效约束各类排污行为，并鼓励公众参与，形成广泛的监督机制。只有全社会形成合力，才能有效控制污染，遏制水体水质恶化趋势，并在重点水域实现水质改善。

　　1、《中国环境统计年报》（2005），中国环境科学出版社

　　2、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

　　3、《中国水环境状况公报》（2005），国家环境保护总局

　　4、《国家环境保护“十一五”规划》

　　5、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》

　　6、《国家“十一五”环境保护规划战略研究报告》

　　7、《全国“十一五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划》