王  毅

（中国科学院科技政策与管理科学研究所）

一、中国正在经历前所未有的水问题转型

　　水资源、水环境、水生态和水灾害等四大水问题相互作用、彼此叠加，形成影响未来中国发展和安全的多重水危机，其中水污染的威胁尤为突出。传统的治水思路已不能适应水问题及社会经济变化的需求，治水模式转型势在必行。

1.   水是人类文明赖以生存和发展的基础，治水是人类社会永恒的主题

　　在传统社会，治水关系民族生存和国家兴亡；在现代社会，水是人类文明可持续发展的核心要素。在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，管子有言：善为国者，必先除水旱之害。[1]正因为治水的重要性，中国的传统社会又被称为“治水社会”[2]，治水对中国传统社会政治结构的塑造产生了深远的影响。中国在治水方面积累了数千年的丰富经验，从“大禹治水”作为古代国家的发端，到“都江堰”延续两千年滋润成都平原，再到中央政府形成相对完整的治水管理体制，无不显示中华民族的治水智慧。中国传统社会的治水主要集中在防洪、河道管理与农耕灌溉，探索形成了中央政府主导防洪及水利各项事务，各部门和地方官员各司其职的管理体制。

2.   黄河流域曾孕育了中华文明，但现代河流多为人类发展所累

　　黄河是中华民族的摇篮，华夏文明之所以能延续数千年，一方面得益于黄河流域所提供的广阔而易于耕种的土地[3]；另一方面，与我们能更加合理地顺应和利用自然规律密切相关，开凿于2000多年前的郑国渠，历经各代建设，至今仍造福当地。随着社会的发展，人们逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑坝拦沙等措施，在一定程度上缓解了黄河洪涝的威胁。可以说黄河与长江及其他江河一起，共同创造和养育了中华民族。然而，在处理人与河流关系上，总体上我们还是过分重视人类的影响，忽视了河流自身的规律。在经历的上千年的开发，特别是近现代的人口增长和经济高速发展，中国的河流多已不堪重负，河源衰退、河道断流、水体污染、生态恶化等，流域发展与河流文明延续正面临空前的危机。

3.    从传统农业社会到现代工业社会，中国的水问题正经历着全面而深刻的变化

　　与传统农业社会相比，中国当前面临的水问题已经发生了重大变化和转型，主要表现在以下几个方面：一是从农业社会的防洪、灌溉等传统水问题，发展成为水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题并存的多重危机与挑战；二是各类问题的规模已从局地或部分河段扩展为流域性、区域性乃至全球性影响；三是每类问题内部也都存在不同的转型，使问题更加复杂化。具体表现在：

　　 · 水资源问题主要是人均占有量不断减少，并从一般的资源性缺水转向供水不足、水浪费和水污染相互作用形成的综合性缺水，但同时，解决途径也越来越多样化。未来中国水需求还将继续增加，有可能在2030年甚至提前实现用水“零增长”。

　　 · 水环境问题在污染物排放总量不断增长的情况下，正从常规污染物的传统型污染转向新旧多种污染物相互影响的复合型污染，从过去以工业污染为主转变为以生活污染为主，并与工业污染和农业面源污染并存的格局，水体富营养化日趋严重。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中有27%为劣Ⅴ类水质，基本丧失使用功能，流经城市的河段普遍受到污染，80％以上的东部和西南地区湖泊存在不同程度的富营养化，全国有约3亿人无法获得安全饮用水。[4]总体上看，中国水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染速度赶不上排放增加速度，污染负荷已超过水环境容量[5]，污染防治前景极不乐观。

　　 · 水生态问题则随着水资源的过度开发、水污染加剧和水利设施管理不善而日益凸显，江河断流、湖泊萎缩、湿地减少、地面沉降、海水入侵、水生物种受到威胁，淡水生态系统功能还将持续“局部改善、整体退化”的局面。

　　 · 水灾害存在的问题是：大江大河防洪标准低（一般仅为20～50年一遇）、旱涝损失逐年增加、极端的天气气候事件如旱涝灾害发生风险不断上升，灾害威胁长期存在。

　　 · 全球变暖带来的影响是不可忽视的，包括北方干旱受灾面积扩大、南方洪涝加重等。[6]如果变暖速度加快，北方缺水状况将会进一步加剧，可能对农牧业生产、水资源供给等产生更显著的负面影响。

　　更为严重的是，上述问题相互影响、彼此叠加，构成了未来中国长期、复杂、多样的水危机综合图景。中国正以相对稀缺的水资源、相对有限的水环境容量和十分脆弱的水生态系统，承载着不断扩张的庞大人口规模和高增长、高强度的社会经济活动，面临着前所未有的水压力。

　　各种证据表明，在上述问题中，水污染已经成为现阶段对社会经济发展及其他水问题有重大影响并亟待解决的关键问题。如果水污染得不到有效控制，那么不论在提高供水能力、保护水源地、减少水旱灾害风险等方面取得多大成绩，都有可能被水污染的加剧及所造成的巨大损失所淹没。

4.    伴随水问题的变化，中国的治水模式也面临重大转型

　　过去50多年，尽管我国在解决水问题方面取得了长足的进步，但不论是历史积累下来的治水模式，还是现行的管理体制都不能很好地适应水问题的新变化和社会经济发展的需求增长，以及解决新时期水问题转型所提出的任务。其主要原因是水资源和水环境管理的条块分割，经济发展与资源环境保护彼此脱离，流域管理同区域行政管理之间以及地区与地区之间缺少协调，无法解决跨部门、跨地区、影响多个利益主体的复杂涉水问题和冲突。因此，我们所面临的水危机，表面上看是资源环境危机，实质上则是治理危机（Governance Crisis）。必须改变传统的治水模式，建立适应时代要求和国情特征的现代治水模式和水综合管理体制。[7]

5.    治水模式的转型也是中国社会经济转型大背景下的客观要求

　　自20世纪80年代以来，中国正在从计划经济向市场经济过渡，工业化和城市化的加速发展使我们逐步摆脱农业社会的资源性约束，利益集团日益多元化，宪政民主政治体制正在建立和不断完善的过程中。但是我们很多的治理观念还停留在农业社会，单中心集权统治的传统习惯和计划经济的思路仍在影响着水问题的解决。面对水危机的新挑战，在社会经济转型大背景下，中国的治水理念正在发生着变化，特别是在科学发展观的指导下，治水模式将会发生前所未有的转变，尊重自然规律、追求人水和谐、改善治理结构与实现全面创新是新时期中国治水转型的基本走向。

二、由于水问题挑战的严峻性、复杂性和长期性，对政府职能调整、治水目标选择、公共投资流向、节约降耗减排任务提出了新的要求；但同时也应看到，完成“十一五”规划的相关治水目标任务艰巨

6.    在导致多重水问题的因素中，管理失效是重要根源之一

　　中国的水问题是自然因素和人为活动双重作用的结果。过去几十年，中国在解决水问题时，往往只重视技术解决方式，忽视制度和管理措施，然而，许多水问题包括黄河断流、江河水文动态的人为阻隔、污染源及其排放数据信息不完善、涉水灾害应急处置不当等，都与缺少制度安排和管理不善有着密切的联系。由于管理体制不顺和措施不力，进一步加剧了水危机的损害程度。

　　当前中国水管理存在的主要问题包括：一是现有的各涉水管理机构职能单一，各种水要素的管理相互割裂，且管理手段不完善，存在着政府职能“越位”、“缺位”和“交叉”的现象，无法承担起水资源综合管理的职责。二是法律法规间协调性不够，缺乏统筹考虑水资源综合管理的制度安排；法律规定过于原则，处罚力度低，执法难。三是利益相关方参与不足，公众权益得不到保障。因此，针对改善水治理问题，在中国不仅意味着提高公众参与程度，政府机构及其职能的调整以及增加各政府部门的参与应是治理创新的优先行动。

7.    实现“十一五”规划提出的相关治水目标十分艰巨

　　在“十一五”规划纲要中，有关水方面的指标包括：到2010年，减少COD排放总量10%和降低单位工业增加值用水量30%的约束性指标，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5的预期性指标，以及城市污水处理率不低于70%的相关水指标。从“十五”期间各项指标落实情况看，尽管国家环保总局和水利部的废水排放总量数据有所不同，但从2000～2005年，全国污水排放总量都呈较快增长态势[8]；据建设部统计，2005年城市污水处理率仅为52%，全国661个设市城市中还有278个没有建成污水处理厂[9]，县城污水处理厂主要集中在东部发达地区；“十五”主要污染物削减目标未能实现，重点流域“十五”时期污染治理任务没有全部完成；2006年不仅没有实现减少COD排放2%的目标，还比上年增长2%以上。综合考虑经济增长趋势、水问题的复杂程度以及防治资金的到位情况等，要实现减少COD排放10%和城市污水处理率70%的目标相当困难。或者说，要实现上述目标，我们必须克服来自制度、管理、资金、技术等多方面的困难和障碍。

　　针对“十一五”主要污染物约束性指标，一个关键的问题是，我们有多大的决心和准备花费多少成本去实现该目标。客观上，我国仍处于重化工业阶段，将经历资源能源密集化过程，能源、原材料消耗远未达到顶点，作为一个尚未成熟的成长中的大国经济，短期内转变污染物产生量的增长趋势几乎是不可能的，即使是发展循环经济、清洁生产，其主要目标也主要是提高资源生产率和降低污染物排放强度，使物质消耗和污染物产生量增长同经济增长逐步脱钩。因此，在现有条件下完成减排约束性目标，就必须进行大规模末端治理，这意味着降低经济增长速度或加大治理投资力度[10]，对此我们必须有清醒的认识。而2006年，我国经济以超过10%的速度增长，远高于规划中的7.5%，由于治理资金不落实，减排目标落空是必然的。

　　根据目前的《水污染防治法》，水污染物总量控制主要适用于水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体。现行的污染物削减目标的分解，一方面缺少明确的法律依据和严格的科学论证；另一方面，只有统筹考虑排放总量与环境质量关系、削减现有和新增企业的污染排放、提高城市污水处理率和减少面源污染、以及流域尺度的污染综合防治，才能实现成本有效性。理论上讲，削减排放、改善环境是必要的，但削减多少、如何削减及其可行性需要重新思考，应在科学的分析，合理的制度安排、配套的措施保证和良好的部门合作基础上考虑未来长远目标的设定。

8.    治水投资导向有偏差，投资流向迫切需要调整

　　根据“十一五”规划目标，水污染排放总量控制和提高水利用效率成为解决水问题的核心任务，但从以往的投资情况看，并没有把水污染防治放到突出地位。以严重污染的渭河为例，其水质从进入陕西境内宝鸡时为Ⅱ类水，到进入黄河时已变成劣Ⅴ类水，污染问题十分严重。但在2002年论证的陕西省渭河流域综合治理规划中，渭河污水治理投资只占与渭河水污染治理相关的近期重点投资总额的10%[11]，而调水工程的投资比重却有20%。目前各政府部门普遍关心饮用水安全问题，但所采取的措施却舍本逐末，没有将水源地安全与相关的污染源治理和流域综合防治很好地结合起来。同时，在污染走向和资金投向上发生错位，即水污染正逐步向西部、农村和流域上游转移，而治理投资却集中在东部、城市和流域下游，致使西部、上游地区城镇污水处理率低于东部地区，工业污染转移问题则更加突出。因此，调整投资流向、提高投资效益迫在眉睫。

9.    水资源浪费现象严重，节水具有很大潜力

　　近年来，尽管中央政府把节水工作提到了非常重要的地位，但由于水价偏低等原因，我国的用水效率普遍不高，水资源浪费仍很严重。在水资源利用效率方面，我国目前年灌溉用水量约3600亿立方米，因为漫灌、水渠渗漏和蒸发严重，有效利用率仅有40%～50%，而发达国家已达70%～80%；我国工业用水的重复利用率平均仅为40%左右，而发达国家平均为75%～85%^[12]；我国万元工业增加值取水量约为发达国家的5～10倍，城镇供水管网漏失率为20%左右，是发达国家的3倍。^[13][14]包括西北干旱半干旱地区在内的西部地区，缺水程度最高，但是水资源的使用效率是全国三大地区中最低的。考虑到中国人均水资源量低下和高经济增长率，水资源如此低效利用是难以为继的。从另一角度讲，我国工农业节水仍有较大的潜力，城镇生活用水效率也有进一步提高的空间。

10. 由于不同区域面临的水问题和水压力不同，因此应采取差别政策

　　我国地区差异显著，不同地区由于自然条件、社会经济发展阶段和发展水平不同，导致其面临的水问题的类型和遭受的各种水压力是不同的，这就决定了政策的制定应该因地制宜，采取差别政策，政策的选择保持一定的灵活性和适应性，不能搞一刀切。例如，调查显示[15]，西南地区的水资源条件好于西北地区，但是西南地区的季节性供水困难和不安全水源的使用都明显高于西北地区。因此，地区差异的现实问题也向现有涉水管理部门的政策制定提出了新的要求和挑战。

11. 区域性、流域性水问题系长期累积形成，其治理和恢复也需要经历长期过程

　　我们看到，淮河虽然经过10年的治理，累计投资约200亿元，但目前的污染依然严重，劣Ⅴ类水质监测断面仍占约1/3，说明流域性生态与环境问题涉及系统的统一协调与综合治理，远非三年五载所能解决。另外，由于治理资金不落实，“十五”期间，海河、辽河、淮河的治理项目都只完成了70%，巢湖、滇池也只完成1/2，即使是已建成的污水处理厂，由于管网不配套、运行经费无保障或收费政策不到位等原因，不能满负荷运行。这些问题至今没有得到有效解决。因此，流域性污染控制与生态恢复需要正确的政策导向和长期不懈的努力。莱茵河经过约30年的治理才实现生态恢复就是一个最好的例证。如果不能从现在起采取强有力的措施，改善治理政策和投资不足的状况，未来中国的区域性、流域性水问题将会愈演愈烈，其他流域有可能步淮河、渭河之后尘。

三、为了解决人类面临的水危机，世界各国都在探索新的治水理念和治水模式，实施流域综合管理和水资源综合管理已经逐渐成为人们的共识，各国均尝试采用立法、规划、经济激励等综合措施实现相关涉水目标

12. 治水目标要全面纳入国家和部门的发展战略、规划和政策

　　为了迎接水问题转型的新挑战，人们必须在反思传统治水模式根本缺陷的基础上，发展出一套应对多利益主体参与公共事务的制度安排和治理体系。其遵循的基本理念是追求人与自然和谐、兼顾公平与效率、预防与治理相结合、实现可持续发展；并建立统一的管理体制，协调各利益相关方的合作，综合运用法律、行政、经济、技术等手段提高水资源利用效率、有效减少污染物排放、维护生态安全、降低灾害风险、寻求环境与发展的双赢。为此，各国都在进行不懈的努力，提出并实践着各种新的治水管理方式。中国也在加快水治理的变革，提出从“工程水利”向“资源水利”转变、和谐流域、人与洪水和谐共处、江湖联通、水工程生态调度等新理念，不断向水资源综合管理迈进。

13. 越来越多的国家和地区开始实施流域综合管理和水资源综合管理

　　水问题与其他环境和发展问题是相互联系的。2002年，联合国可持续发展大会通过的《可持续发展世界首脑会议实施计划》明确提出，到2005年制定出水资源综合管理和提高用水效率的规划。经过多年的实践，人们越来越认识到水资源必须以流域为基本单元开展综合管理。近年来，许多国家通过修改法规，推行流域综合管理。例如，欧盟在2000年通过《欧盟水框架指令》，在其当时29个成员国与周边国家实施流域综合管理；南非也于1998年通过“水法”，实施以流域管理为基础的水资源管理；新西兰甚至按照流域边界对地方行政区边界进行了调整，促进地方政府的流域管理工作。2004年联合国可持续发展委员会第12次会议呼吁各国政府采取流域综合管理措施。中国从2007年开始，全面启动各流域综合规划修编工作，引入综合管理的相关概念。这些都说明，治水正在进入一个综合管理的阶段。

14. 采取综合、配套措施是各国改进水管理体系和提高效率的共同途径

　　首先，立法对水资源和水环境的综合管理至关重要，立法必须确立综合管理的目标、原则、体制和运行机制，并对管理机构进行授权；其次，编制综合规划是水资源综合管理和流域综合管理的重要手段，几乎所有水管理机构或流域机构都把编制综合规划作为最重要和最核心的工作，通过综合规划对水资源、水环境及地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标常常具有法律效力；最后，引入经济手段是促进行为转变的重要途径，通过明晰水权、改革水价和创新的水财税政策来增加供给、减少排放、厉行节约、鼓励创新；通过公平的水权分配、定价机制以及合理的政策取向，把生态补偿、技术进步、利益相关者参与有机结合起来，为所有人提供充足、安全、价格合理的水，以及完善的生态服务。

四、解决中国水问题的核心是治水模式的转型，要重新设立新时期的治水优先目标，把提高城市污水处理率作为实现“十一五”COD减排目标的优先选择，通过制度创新逐步建立新的水综合管理体制，通过各种新型管理手段的应用、技术手段的创新以及其他综合措施保障治水目标的实现

15.  明确新时期中国治水的优先发展目标

　　该目标应该包括三部分内容：

　　 · 提高水资源生产率和降低污染物产生强度。也就是通过节水、水资源再生利用和循环利用等措施提高水资源利用效率，同时通过转变增长方式、调整产业结构、发展循环经济（特别是清洁生产）和技术进步等手段，降低单位GDP的污染物产生量。

　　 · 把水污染综合防治放在解决各类水问题的优先位置。在今后相当长时期内，把降低水污染物排放作为治水的优先目标之一。一方面，通过相应的制度安排、投资保障和执法监管，努力控制点源污染物排放总量；另一方面，全面核定各流域及被污染的不同用途水体的污染物排放负荷，并将其分解到各工业点源、城镇生活污染和农村面源污染上，才有望使减少污染排放与水体环境质量改善相结合。

　　 · 把改善水生态服务作为流域规划和管理的目标。结合国家主体功能区规划，根据水生态的要求，对主要河流与河段划定禁止开发区和限制开发区，对江河源头区、重要水源地、渔业水域及珍稀濒危水生野生动物密集分布区、天然湿地与河口区等进行有效保护。尽快研究制定重要河流与河段的优先保护名录，划定生物多样性丰富、自然与文化价值突出的河流与河段，予以重点保护，禁止或限制水利水电及相关开发活动。

16.  实现“十一五”水污染物[16]排放总量削减目标的优先选择及相关政策措施

　　 · 优先控制点源污染，这是目前最实际也最成熟的污染防治手段。可以根据相关法律法规，建立排污许可证和排污权交易制度，对工业点源实施基于流域综合防治规划基础上的排污总量控制；通过促进企业清洁生产，有效减少单位工业增加值的污染物产生量。

　　 · 把城市生活污水处理作为实现“十一五”水污染物减排目标的重点。鉴于发展经济的需要、削减扩张中的企业污染排放总量的困难、以及污染转移问题，把目前占COD负荷约60%的生活污水作为削减总量的重点是必然选择。各级政府应通过环境财政主渠道，义不容辞地承担起保护环境的责任，同时加快收费改革，解决或部分解决污水厂运行费用问题，并通过水务事业市场化改革，推进建立多元化的投融资机制；通过统一规划，统筹城市污水处理与流域水污染综合防治的关系，加强政府监管力度。

　　 · 建立新的基于各水体最大污染负荷基础上的总量控制。可借鉴美国1992年开始实行的最大日负荷量（TMDL）方法，其目的是恢复受污染水体的环境质量，对影响其环境质量标准的所有点源和面源污染源，制定相应的排放负荷标准。这一方法已被认为是行之有效的，但在中国运用需从试点开始，从基础数据收集和监测入手，评估各层面水体质量，寻找简单有效的模型进行污染负荷测算，积累经验后再行推广。

17.  以治水模式的转型促进治水目标的实现

　　面对新时期中国水问题发生的变化，中国治水模式正在进行一场深刻的变革，并从以下四个方面展开：

　　 · 治水模式转型的核心是优先加强制度建设和制度创新，构建新时期中国治水的制度框架，包括建立健全治水的法律法规体系以及各项强制性和激励性制度安排。

　　 · 建立统一的水管理体制，统筹水资源、水环境、水生态等项涉水事务。当前的体制改革应采取集权和分权相结合的取向，形成充分协商基础上的统一协调管理体制机制和“良治”结构。从长远看，要在宪政民主体制和市场经济不断完善的条件下，进一步加快分权改革的步伐。

　　 · 综合运用法律、行政、经济、技术等多种手段，特别是水价和水权，依法综合治理。

　　 · 采取渐进的方式实现转变。这是因为一方面没有现成模式可以照搬，需要在实践中不断摸索和总结经验，另一方面是考虑到旧体制的惯性, 要减少变革可能带来的负面影响，降低改革成本，实现治水模式的平稳过渡。

18.  分期推进、逐步建立统一协调的政府水综合管理体制

　　在近期，一是充分发挥现有各涉水管理部门的职能，落实各自部门涉水的优先工作领域，强化部门间的协调机制；二是建立国务院资源环境保护的协调机构，如恢复原国务院环境保护委员会，由国务院主管领导任主任，统一协调跨部门、跨行政区和流域性的重大资源环境问题。中期来看，应统一政府在资源与环境管理方面的职能，合并现有的水利、环保和林业等部门的资源和环境保护职能，组建国家资源与环境保护的统一主管部门，统一管理包括水资源、水环境及流域问题在内的相关资源环境事务，协调部门与地区之间在流域规划、标准和政策制定中的重大问题，开展综合执法监督。展望长远，应采取更加明确的分权化改革，流域性、区域性水相关事务由以地方为主的流域机构进行决策，国家资源与环境保护主管部门负责规划审批、标准制定和监督执法等职能。

19.  实行管理转型和创新，运用各种新的管理方法，满足应对新时期水问题的综合管理需求

　　为此，需要重点推进以下方面的管理创新：

　　 · 资源环境绩效管理。通过资源环境绩效考核和评估，努力降低单位GDP的水资源消耗和水污染物产生量，鼓励技术创新，不断提高水资源生产率。

　　 · 流域综合管理。在流域层面，扭转单目标治水措施的最好办法是采取流域综合管理，把流域看成是一个独立完整的生态系统，以流域可持续发展为目标实现资源综合开发、保护与管理。

　　 · 需求管理。从水资源供给管理转向需求管理是市场经济不断成熟的标志，采用需求管理不仅可以有效缓解不合理的供给扩张导向，而且对资源相对紧缺的中国来讲更加重要。水权管理和水价改革是落实需求管理的关键和有效途径。

　　 · 适应性管理。鉴于快速变化的水环境形势和实现目标的艰巨性，建议采取适应性管理措施，利用动态目标和多目标指导规划，并根据发展进程调整行动计划。

　　 · 综合风险管理或危机管理。为应对和适应不确定的各类水灾害、气候变化威胁和突发环境事件，采用建立在综合风险管理基础上的预案体系，将危机管理与常态管理相结合，有效降低灾害防治和应急处理的成本。

20. 继续推进水价改革，形成合理的价格形成机制

　　水价改革是推进水资源和水环境综合管理的最重要驱动力，也是建设节水型社会的基本要求。水价改革必须保证水资源的合理配置和可持续利用、给排水服务的成本有效性、以及给所有人提供安全卫生的饮用水。今后水价改革应从目前以工程水价为主逐步过渡到“全成本定价”，即包括资源水价（水资源费）、工程水价和环境水价（水处理费）。改革应根据“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，建立合理的水价形成机制和价格听证制度，形成水价管理的公共决策机制和价格监管机制。考虑到用户承受能力，城市应走在水价改革前列，积极推行“阶梯水价”，并充分考虑区域差别政策，补贴弱势群体。农业水价改革的重点是大力清理水费“搭车涨价”，整顿灌区水费征缴秩序。

21.  建立多元化的资源与环境保护投融资机制

　　“十一五”减少主要污染物排放目标的实现，关键取决于环保投入能否及时到位。必须疏通已有投资渠道，开辟新的资金来源。一是发挥环境财政的主渠道作用，继续加大国债资金和中央预算内投资用于环保的投入力度，并重点解决跨行政区的流域污染治理问题，从流域尺度统筹资金使用；同时，落实基本公共服务均等化应以饮用水安全为重点，促进社会和谐。二是结合水价改革，完善现有的污染处理收费机制，出台污水处理费标准的指导意见。三是探索建立环境容量有偿使用制度，通过试点，逐步建立基于水体最大排放负荷的总量控制制度，公平分配初始排污权，采取排污权有偿获得，同时建立排污权交易制度，并逐步在全国推广。四是加快推进环境基础设施建设领域的市场化进程，打破城市公用事业的政府行政垄断，开放水务市场，引入竞争机制，加快推进城市水务单位的改制工作，采取多样化的特许经营模式，鼓励社会资金、外资参与环境基础设施建设，同时开发各种金融工具，特别是改革相关法规，允许发行市政债券，优先用于市政环保设施建设。

22.  全面提升科技创新能力，建立综合解决水问题的科技支撑体系

　　要充分分析我国面临的各类水问题，并针对其中的优先领域，提出科学的解决方法和技术手段，加强原始创新、集成创新和广泛的国际合作，同时关注适用技术的研发与推广。综合解决水问题的科技支撑体系包括以下几方面内容：一是开展水问题相关的基础研究，包括复合型污染机理与转化规律、全球变暖下的水资源时空分布与区域响应、流域生态系统恢复原理等；二是与水资源、水环境综合管理相关的理论与技术，包括水资源管理、流域综合规划、水权和排污权分配、水价制定、行业资源环境绩效标准、动态监测与管理信息化等技术方法；三是提高水资源利用效率、水资源替代和与清洁生产相关的工程、技术、材料、产品、设备（包括海水淡化、中水回用等）；四是各类水污染处理技术、区域污染物综合防治、饮用水安全技术、生态修复技术，以及保障环境健康的相关技术；五是水灾害综合防治技术，包括灾害预警、预报、应急处理、救灾和相关管理技术。通过上述技术的开发和应用，促进资源节约型、环境友好型社会以及节水型社会建设。

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24.水利部，我国水环境问题及对策，水利简报，第21-23期，2003.3.5，

http://www.mwr.gov.cn/zwxx/20030305/1183.asp

25.   王 毅，结构转型期发展和环境的综合决策，见：刘燕华、周宏春 编，《中国资源环境形势与可持续发展》，经济科学出版社，2001年，第29-44页

26.   王亚华，水权解释，上海三联书店、上海人民出版社，2005

27.   汪恕诚，资源水利――人与自然和谐相处，中国水利水电出版社，2003

28.   于晓东，“十一五”期间中国城镇污水处理设施建设发展概括，世界环境，2006，第2期，23-26。

29.   中国环境与发展国际合作委员会流域综合管理课题组，推进流域综合管理，重建中国生命之河，见国家环保总局、国合会 编，《第三届中国环境与发展国际合作委员会第三次会议文件汇编》，2005，213-229

30.   中国科技促进发展研究中心社会发展部、挪威FAFO应用国际研究所编，西部人民的生活：中国西部省份社会与经济发展监测研究数据报告，中国统计出版社，2006

31.   中国科学院可持续发展战略研究组，2006中国可持续发展战略报告――建设资源节约型和环境友好型社会，科学出版社，2006

报告人简介

王 毅，中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长、研究员，中科院可持续发展战略研究组组长、首席科学家，中科院可持续发展研究中心副主任，中国科学院自然与社会交叉科学研究中心副主任。

1985年毕业于清华大学，曾分别在中国环境科学研究院、中国科学院生态环境研究中心、中科院国情研究中心从事国情分析、资源环境政策和发展战略研究。

国家中长期科技规划“生态建设、环境保护与循环经济”战略研究组成员，中科院国情研究中心兼职研究员，中科院研究生院兼职教授，同时担任多个学术机构的理事、委员，并曾任世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、联合国开发计划署、联合国工业发展组织、加拿大国际发展署、澳大利亚国际发展署、英国国际发展部、世界自然基金会、美国能源基金会等10多家国际组织和基金会的项目咨询顾问。

目前主要从事可持续发展相关领域（包括资源、环境、能源、交通等）公共政策及发展战略研究。曾主持和参与过数十项国家自然科学基金、中科院重大项目及各部委委托的课题研究，参与过许多政府部门和有关机构的重大法律、规划、文件、政策建议的起草工作，许多专题研究报告受到有关决策部门和社会各界的高度重视。

共出版专著20多部（包括合著和编著）, 译著4部，发表学术论文百余篇，先后获部级科技进步一、二等奖，第四届中国青年科技奖。

[1] 引自顾浩主编，中国治水史鉴，第2版，北京：中国水利水电出版社，2006，第5页

[2] 所谓治水社会（Hydraulic Society），其主要特征是“水利社会”，包括围绕防洪和水利工程兴建所形成的集权管理体制。参见：K. A. 魏特夫，东方专制主义，北京：中国社会科学出版社，1989

[3] 葛剑雄，河流伦理与人类文明的延续，文汇报，2005.2.7。http://www.china.org.cn/chinese/OP-c/782365.htm

[4] 本报告所有全国的数据，均不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区的数据。

[5] 盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议，2005年6月29日。

[6] 气候变化国家评估报告编委会，气候变化国家评估报告，2006.12。

[7] 这里的“治水”含义已经不是传统意义上的仅依靠工程措施来“征服”或“控制”水，而是要尊重自然，利用多种手段管理好水，实现人水和谐；另外，在西方国家，一般所用的“水资源管理”（water resources management）通常包括水量和水质管理，并且大多数OECD国家都由环境保护部门统一管理水问题。

[8] 关于全国污水排放总量，国家环保总局的统计是：2000年415亿吨，2005年524亿吨，5年增长26.4%；水利部的统计是：2000年620亿吨，2005年717亿吨，5年增长15.6%。数据来源于历年水利部水资源公报和中国环境统计年报2005（国家环保总局编，北京：中国环境科学出版社，2006）。

[9] 盛华仁，全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议，2006年8月26日。

[10] 据估计，为实现2010年城市污水处理率70%的目标，需新增投资3320亿元。资料来源同上。

[11] 引自马中，渭河流域水环境管理研究，2006.9。

[12] 水利部，我国水环境问题及对策，水利简报，第21-23期，2003.3.5， http://www.mwr.gov.cn/zwxx/20030305/1183.asp

[13] 仇保兴，城镇水环境的形势、挑战和对策，在首届中国城镇水务发展战略国际研讨会上的演讲，2005.11.4。http://www.csjs.gov.cn/sys/FirstPage_detail.aspx?TabaleName=tmp2&id=2737

[14] 由于统计方法等方面的原因，句中所列数据可能存在一定偏差。但总体来看，相对于发达国家，在全国范围内，我国的用水效率较低是毫无疑问的。

[15] 中国科技促进发展研究中心社会发展部、挪威FAFO应用国际研究所编，《西部人民的生活：中国西部省份社会与经济发展监测研究数据报告》，北京：中国统计出版社2006。

[16] 这里的水污染物主要指COD。