中水回用的困境与对策

　　生态经济，上海理工大学管理学院

[摘要]我国推广中水回用多年，但实际效果却不明显。有技术方面的原因，也有制度方面的原因，以及经济发展阶段的原因。针对不同的原因可以设计出不同的对策，如宣传教育、政府补贴、改革水价等，但是这些对策都不能从根本上解决问题。本文论证了只有利用产业化和市场化的机制，加上政府采取有效的政策引导和监管，中水回用才能得到有效发展。

　　中水回用的对象分市政杂用水、生活杂用水和工业用水。例如，中水可用于城市景观和冲洗马路、车辆、厕所及绿化，甚至消防。我国水资源匮乏，这些领域用水量很大，用自来水是对优质水的浪费，这就为中水的利用提供了可行空间。实践表明，中水利用对环境保护、水资源保护、经济可持续发展能起重要作用。
　　中水回用在国外得到了广泛的应用，包括水资源极度匮乏的以色列，以及美国、日本等国家在利用中水方面积累了不少成功的经验。以色列的中水利用堪称世界第一，全国污水处理总量的46%直接回用于灌溉，其余33.3%和约20%分别回灌地下和排入河道，最终又被间接回用于各方面（包括灌溉）。美国城镇污水处理设施已经非常完善，城镇中水回用已经处于大规模生产应用阶段，尤其是在气候干旱的中西部地区。日本早在1962年就展开了中水回用的研究，从20世纪80年代起大力提倡使用中水，并在上水道和下水道之间，专门设置了中水道。而且为了鼓励设置中水道系统，日本政府制定了奖励政策，通过减免税金、提供融资和补助金等手段大力加以推广；同时，还要求新建的政府机关、学校、企业办公楼以及会馆、公园、运动场等公共建筑物都必须设置中水道。
　　我国于“六五”、“七五”期间开始研究中水的利用，“八五”期间在部分石化企业展开工程性试验，20世纪90年代末开始推广使用，2000年中水回用被正式写入“十五”规划纲要，表明全国开始启动中水回用工程。目前，我国中水回用已经形成一定规模，在北方一些严重缺水城市，如北京、天津等城市，中水回用工程已经相当普遍。《北京市中水设施建设管理试行办法》规定：在全市范围内建筑面积2万平方米以上的宾馆、饭店和建筑面积3万平方米以上的其他公共建筑需配套建没中水设施。
　　
　　一、中水回用困境及其成因
　　
　　但是值得注意的是，目前中水回用存在着不少的问题。首先，中水回用的应用范围不够广泛，仅限于部分缺水严重的城市，且大多数中水工程是由政府强制安装；其次，在一些已经开展中水回用的地区，中水回用工程运营状况不佳。北京很多居民小区的中水回用工程闲置多年，造成严重的投资浪费。造成这种状况的原因复杂，既有技术上的问题，也有经济、制度上的问题。 第一，认识问题。部分水价较高，并且缺水严重的地区，政府、企业和居民已经有了中水回用的意识，并且展开了富有成效的实践。但是在水资源相对丰富、水价相对较低的南方地区，中水回用的意识还十分淡薄，公众对中水的认识也十分缺乏，习惯上难以接受。
　　第二，工程建设问题。（1）由于中水回用系统独立于自来水供应系统，因此开展中水回用必然要求建设另一套给排水系统，使得中水回用系统只能在新建筑中使用；（2）中水回用技术还在不断发展当中，早期一些中水回用系统由于技术问题导致中水质量较差，成本过高，从而导致这些中水回用系统的闲置和浪费，同时也降低了更新中水回用技术的激励；（3）目前中水回用的主要模式是“自给自足”，即小区、酒店内部独立建设一座的中水回用工程，由于水源的不稳定、回用规模较小，导致设施得不到充分利用，中水供给很不稳定，成本偏高。部分地区已经成立了一定规模的中水公司，但是限于管网问题、运输成本，也没有得到广泛应用。专业中水公司虽然降低了中水的处理成本，但是如何将中水输送到用户手中又成了一个问题，目前的解决方法是建设新的市政中水管线供水、送水车供水，显然这会大大提高了中水的成本。
　　第三，价格问题。价格直接影响到中水的需求。目前由于技术和规模问题使得中水回用的成本偏高，一些规模偏小的中水回用工程中水的成本甚至超过了自来水的价格。自来水是中水直接的替代品，因此中水没有竞争优势。
　　第四，制度问题。目前我国还没有一套适应中水回用的制度体系，包括中水回用标准、中水监管、中水工程投入等。我国建筑中水回用执行的水质标准是现行的《生活杂用水水质标准》，该标准部分指标比发达国家的回用水水质标准还严格。这一方面使得许多现有中水工程不达标；另一方面，也限制了建筑中水工程的推广和普及。此外，中水回用的监管也存在缺位问题，在缺乏现场例行监测和管理部门监测的情况下，大部分建筑中水设施的运行实际上处于失控状态，无法保证用户用水要求。
　　
　　二、摆脱中水回用困境的可选择的对策
　　
　　面对中水回用面临的种种问题，已有的研究提出了许多探讨性的对策，但并不是所有的对策都有效可行。
　　第一，加强宣传，转变观念。中水回用对经济可持续发展和环境保护有着重要的作用，并且在许多发达国家得到了有效应用。因此，为了在我国推广中水回用，对企业和民众进行宣传教育，使人们认识到中水回用的社会经济意义便或了首要的工作。然而宣传教育只是前提性的工作，并不能从根本上推广中水回用。我国宣传推广中水回用也有近20年的历史，部分地区甚至出台了强制性政策，至今效果并不明显，这就表明还有更为根本的制约因素有待解决。
　　第二，改革水价。中水回用受阻的一个直接原因是中水水价相对于自来水不具有明显的竞争优势，而人们普遍认为目前的水价偏低，因此提高自来水的价格似乎是促进中水回用的一个可选择的措施。然而，我国的水权体系还没有完全建立，水资源成本不能准确获得，加上供水行业的自然垄断特性，使得自来水的价格受到严格管理。此外，自来水涉及各行各业和千家万户，水价的提高必然会直接增加社会经济的发展和人民生活的成本，而提高水价带来的收益则是间接和难以衡量的，这一点是水价不能轻易变动的根本原因。水价的改革牵涉方方面面的因素，仅仅为了促进中水回用而提高水价，在实践中是不可行的。从这一点来说，设法降低中水的价格才是正确的途径。
　　第三，政府补贴。中水回用在一定程度上是一项公共事业，因此政府的参与是必不可少的。在中水回用发展的初期，由于需要初始投资以及经验积累，中水回用在经济收益上存在着较高的风险，非政府部门没有足够的激励投资于中水回用。因此，政府对开展中水回用的单位进行补贴有一定的必要性。补贴的方式包括：对中水处理设施进行补贴；对开展中水回用的企业减免相关的税收和费用；投资建设一批“样板工程”，促成实践上的示范效应和技术上的溢出效应。
　　政府补贴对促进中水回用的推广有着直接的促进作用，但这项措施的弊端也是很明显的。首先，这项措施只能在推广中水回用的初期采用，政府不可能一直补贴，因而促进作用也不会一直存在。其次，政府的补贴直接关系到中水回用的成本，如果中水回用在有政府补贴的情况下是可行的－－即收益大于成本，一旦没有了政府的补贴则出现成本大于收益的情况的话，这项措施也就失败了。最后，投资建设“样板工程”会涉及公共支出，实施“样板工程”的单位在低成本的情况下会获得超额的收益，因而不可避免地会导致寻租行为，从全社会的角度来说是一种资源浪费。从这一点来说，培育中水回用体系的“自生能力”才是正确途径。
　　第四，引入市场机制，实现中水回用产业化。就目前来看，虽然推广多年，中水回用还是处于起步阶段，政府主导还是主要的推动因素。回用的方式主要是建筑中水回用－－小区、酒店等自备中水处理设施。部分城市成立的专门的中水供应公司，但是限于管网和运输费用问题，发展不大。由于中水回用具有明显的规模经济特征，即中水处理成本随着规模的扩大而降低。因此，引人市场机制使中水回用产业化，成为促进中水回用的一个可行措施。中水回用的产业化，市场化能够避免政府主导带来的种种弊端，消除小规模中水回用工程成本过高的问题。从技术角度来说，专业化的中水供给企业更有激励改进和提高处理技术，保证中水供给的质量和稳定，从而培育和繁荣中水市场。
　　但是，产业化、市场化也存在着“第一推动力”的问题，即在中水回用发展的初期，由于中水市场的发展需要一段时期，中水处理技术的不成熟，导致中水供给企业的投资存在回收周期长，风险大的特点，从而阻碍中水回用产业的发展。因此，建立发展中水回用产业所需的硬件环境和软件环境就成为政府部门的工作重点和关键。政府不直接干预中水市场，把着力点放在中水市场的培育和监管上才能促进中水回用的发展。
　　
　　三、推进中水回用产业化的措施
　　
　　（一）目前中水回用的运营模式
　　
　　目前中水回用的模式主要有“建筑中水”和“市政中水”两种。“建筑中水”模式主要考虑到生活污水和雨水等中水来源的收集问题，以及中水的输送问题。这个模式的优点在于节约中水的采集费用和输送费用，初期投资较低，是目前中水回用的主要方式。但是这一模式的缺点也是显而易见的，由于规模较小，使得一般小区中水系统的管理水平不高，运行不够稳定，水质水量难以保证；同时，不能够及时改进中水处理设备以满足用户需求。这些因素最终导致中水价格过高，与最初设计的目标背道而驰，北京许多小区中水回用系统闲置的状况正说明了这一问题。“市政中水”模式考虑到了中水回用的规模经济优势，初步具备中水回用产业化的特征。“市政中水”模式能够克服“建筑中水的”一些弊端，如管理问题、技术问题等。但是这一模式也有其自身的限制因素，主要是管网问题和运输或本问题，正是这些问题限制了“市政中水”的发展空间。
　　
　　（二）产业化、市场化条件下，中水回用运营模式的探讨
　　
　　在市场化、产业化的条件下，中水市场主体包括中水需求者、中水供给者以及中水监管者。中水需求者可以是居民，以及企业等经济组织；中水供给者则应该由专业的中水公司组成，并形成一个竞争性的格局；中水监管者则是指政府中的相应监管部门，其作用是维护中水市场的秩序。
　　中水存在广泛的潜在需求，目前没能得到很好的发展，关键原因在于没有形成有效的供给，从而限制了中水回用的发展。因此，在中水回用产业化体系内，最重要的就是中水的供给者能够提供有效的中水供给满足用户的需求，而这一点又归结到中水供给企业运营模式的创新这个问题上来。市场化的中水供给企业－－中水公司能够根据市场需求提供产品和服务，不仅提供作为商品的中水，而且提供中水回用技术－－向拥有中水回用设施的单位提供专业服务，使其能够有效运营。在中水产业发展成熟以后，建筑中水回用设施从建设到运营管理完全可以外包给中水公司。这是一种分散与集中相结合的运营模式，能够克服目前中水回用中遇到的部分问题。将分散的中水处理设施有地效利用起来，同时也减轻了中水管网建设的压力。同时，这种分散的特点还会促成中水市场的竞争，从而促进中水产业的发展，维护中水市场的稳定。
　　
　　（三）需要政府提供支持
　　
　　中水回用产业具有部分公共事业的特点，其自身特点决定了政府支持的必要性，尤其在产业发展初期更是离不开政府采取配套措施来促进其发展。但这并不意味着政府直接介入中水市场，而是为促进中水市场发展服务。利用市场机制来发展中水产业才是长久之计。
　　第一，建设中水管网，成立市政中水公司。中水回用需要大量的管网作为基础，但是管网建设工程不仅需要大量资本，更牵涉到城市建设的很多方面，非政府部门不可能完成这项工程，因此只能由政府来投资建设。同时，政府掌握更多的城市建设信息，从而能够根据具体情况统一规划、合理安排管网建设。政府出资成立市政中水公司对培育中水市场有重要的作用，不但可以培育中水需求，还可以产生示范效应，吸引资本进入中水回用产业。
　　第二，开放中水市场，鼓励投资主体多元化。政府出资成立市政中水公司可能导致中水市场的垄断，这对中水市场的发展是不利的。因此，政府还需采取措施鼓励中水产业投资主体的多元化。例如，对投资中水产业的企业在一定时期内予以税收优惠，提供政策性信贷支持；鼓励经验丰富、资本充足的国际水务公司进入我国的中水市场；设立中水回用研究基金，鼓励改进中水回用技术的研究等。只有多元化的投资机制，才能利用中水市场的竞争机制促进中水产业的发展。
　　第三，加强监管，维护中水市场健康发展。由于中水是替代自来水在特定领域内使用，因此为了防止中水被不正当使用，政府有必要对中水市场形或有效的监管。如果政府监管不力，中水被用于非法领域，最终会导致消费者对中水丧失信心，破坏中水市场的秩序，不利于中水产业的发展。