供水企业应重视法律手段的运用

　　目前，供水企业普遍存在着水费回收困难重重，水费回收率低，巨额欠费收不回来的现象。以水费回收率较高达到99%的大城市为例，每年销售水费几个亿，一个百分点收回不来，就是几百万元，年复一年收不回来的欠费更多，少则几千万，多的上亿元，新闻媒体屡有报道，供水企业自有一肚了苦水。另一方面管网漏失率高，供销差率居高不下，导致售水量相对下降，是供水企业面临的又一难题。供销差率居高不下的重要原因之一就是盗水行为，因为盗水行为隐蔽，持续时间长，小到家庭，大到单位都可进行，除造成水量被盗外，常常造成管网跑冒滴漏，不仅使大量自来水白白流失，售水量下降，而且影响管网的正常运行，增加制水成本和管网运行成本，降低了企业效益，从城镇供水年鉴统计的数据分析，全国供水企业平均供销差率约在16%以上，以供销差率较低在15%左右的大城市为例，如日供水70万立方米，每日就有10万立方米的漏失，一年就漏失几千万立方米水量，对企业、社会来说既不经济又浪费资源，此类消息也常见之媒体。随着水价的上调及供水规模的扩大，欠费、盗水现象肯定会进一步的上升，如果不采取有效措施，必然会影响、制约供水企业的生存和发展。

　　 这些现象的产生必然是有原因的，从供水企业在对待欠费、偷盗水行为的方法上进行分析，就能找到根源。目前供水企业对待欠费用户，一般都是采用停水方式进行催费，欠费在要不回后供水企业便实施停水，一般中小用户都能在停水后清交欠费，但对一些大的企业、居民小区、钉子户等，由于自来水的特殊性（不同于电话、有线电视），停水起的反应强烈，有的用户在停水后不想方设法交清水费，还采取堵路、上访等过激方式，使政府部门向供水企业施加压力恢复供水，供水企业欠费就没人问没人管，还造成政府部门对供水企业在停水方式和停水对象上做出限制。据调查在某市，政府有关领导先后批示，未经政府批准，供水企业不得私自停供居民用水，养成了这些用户用水不交费的习惯，这些用户又是用水大户，欠费越来越多，最终变成了交不起要不回，必然导致供水企业年年有欠费，年年欠费要不回。供水企业为了降低供销差率，主要办法就是加大查私接水、查漏户等查漏补收措施，对偷盗水者，供水企业惯用的措施是正式用户采用补收一定水量的方法，来弥补损失，如不交纳这种水费，采取停水方式进行催收，对那些非正式用户，就无能为力了，罚款没有处罚权，补收水量又收不回来，还没法停水，只好拆除盗水设施设备罢了，有时还要偷偷摸摸的拆除怕被偷水者发现，就是对盗取水量很大的偷盗者，虽有受到刑事处罚的先例，但只是个别，显示出供水企业的无奈。由于停水或者拆除取水设施，同盗取的水量相比，这简直就无本取利，这里抓住别处偷，今天抓住明天偷，达不到治理的效果。

　　从以上看出，供水企业利用停水方式进行催欠和防止偷盗水行为，进行市场管理显示出局限性，管理手段的滞后性，不能适应供水市场变化和管理用水市场的需要，在保护方法和措施上需要突破，寻找新的有效途径和方法，满足管理的需要。经过分析研究，运用法律手段保护自己、管理用水市场，是除停水方式以外的另一重要手段，这是由其优势特点决定的，主要表现在法律手段具有事前预防、事中控制、事后挽救全方位保护的作用，而停水方式只能是事后的，仅限于欠费和正式用户偷水，覆盖面小、容易受到政府干与和用户拒交水费的抵制，如走法律途径，由于有行政、司法机关的介入，就能排除一些不必要干扰，如用户不交水费，司法机关可从其财务、银行账户上冻结、划拨、扣押等方式强制执行，使欠费者感到逃费不是办法，没有出路，盗水者受到惩罚，付出成本，偷水不在是无本取利的事。

　　虽然法律手段在管理用水市场及保护企业利益上，具有许多优势作用，亦有依法维权成功的先例，由于存在以下原因，往往不被供水企业重视。一是供水企业用停水方式进行催费、防止盗水，使用了几十年，感觉好象不走法律途径也能过得去；二是国家在立法上对供水企业的保护不够。到目前为止，国家还没有象供电、电信那样制定专门的法律，无法像打击盗气、盗电那样理直气壮，特别是在刑法上对偷盗水行为规定的也不具体，没有明确规定如何认定所盗水量和金额，存在一定法律空白；三是由于我国法制环境不好，诉讼难、赢讼难、执行更难，付出了诉讼成本，好不容易胜诉了，欠费执行不回来等于没判没赢，还增加了企业负担，为难中只好打消打官司的念头；四是有些企业缺乏专业的法律服务人才，想用法律解决纠纷，却不明白如何操作既经济又高效，进一步打消了法律维权的想法。

　　一谈到用法律保护，都想到的是打官司，其实法律保护主要还要放在管理的过程中，在管理中进行预防、控制，达到保护企业的目的，诉讼只是法律保护的最后防线。经过认真整理和分析，与用水市场管理密切、经常使用、需要注意的就几个方面，下面将其列举出来，提高供水企业对法律保护的认识，给管理提供有益的参考和帮助。

　　1、注重时效保护，《民法通则》规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，从知道或者应当知道权利被侵害时起算，最长不超过20年。对于陈旧欠费，有些供水企业因用户原因还不了欠费，就很少有人再上门去催收，一年一年拖了过去，如果用户以后有偿还能力了，因已超过时效不受法律保护了。供水企业普遍存在着不注重时效保护这种现象，认为双方一直存在着供用水关系，你欠我的水费，啥时问你要都可以，这是一种不正确的观点，从司法实践和有关案例来看，分期付款结算的合同，自每笔业务履行完毕后，诉讼时效开始计算。因而对那些用户欠费，供水企业要在诉讼时效内提起诉讼、向对方提出请求，使诉讼时效中断从新起算，向用户提出还款请求时应得到用户书面的答复或承诺，时间不能超过二十年，口头方式在诉讼中要负举证责任。
　　对有些不能清偿水费的用户，又不能采取停水方式催收时，如发现资不抵债，及时向用户所在地的人民法院申请破产，防止欠费的进一步增多；对已进入破产程序的企业要及时申报债权（《民事诉讼法》规定，债权人应当在收到通知后30日内，未收到通知的债权人自公告之日起3个月内向人民法院申报债权，逾期未申报的，视为放弃债权）。有些供水企业，在接到破产申报通知后，对破产通知置之不理，等于自动放弃了自己的债权，在几年前都已破产了的企业，在计算总的欠费中，还计算着该企业的所欠水费，还列为应收账款。

　　2、讨债难是一个普遍存在的问题，都知道打官司费时又费钱，水费催收也不例外，但很多人不知道利用督促程序来解决水费欠费问题，既经济又高效。督促程序是一种非诉讼程序，适用于债权人没有对待给付、债权债务明确合法，债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件，可向人民法院申请 “支付令”。人民法院受理申请后，不经过开庭审理，经审查债权人提供的事实、证据，在受理之日起十五日内向债务人发出支付令，债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议，如果债务人既不履行债务又没有提出异议，该支付令即取得与确定裁判同等的法律效力，人民法院可以根据债权人的申请对支付令强制执行，向人民法院申请支付令的案件，交纳申请费100元。

　　3、对于当月或者近期欠费的用户，用户如不按期交费，拖欠时间越长风险越大。供水企业在合同履行过程中，发现拖欠水费现象，应根据《合同法》规定及时行使不安抗辩权、代位权和撤销权，特别是不安抗辩权，要求用户提供担保，防止欠费的增多风增大。不安抗辩权是指先履行义务人在履行完义务后，有证据证明后履行义务人经营状况恶化、转移财产、抽逃资金以逃避债务，或者丧失商业信誉，可能丧失履行债务能力时，可中止履行义务，要求后履行义力人在接到中止履行通知后，合理的期限内提供适当担保，如未恢复履行能力且未提供适当担保的，可要求与其解除合同。在实际履行中，水是生活必须品，解除合同不太现实，但供水企业在发现用户拖欠水费后，应当让其提供担保，不提供担保的，依此规定及时诉讼，在人民法院参与下解除合同或者停水，就能减少损失的发生。
　　根据《担保法》的规定，供水人可让用户提供保证、抵押和质押，在债务人不履行到期债务时，由保证人按照约定，或者债权人有权依法以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿的权利，也就是对于有担保的债权，有从担保财产中优先受偿的权利，不足部分列入破产债权。在实际中还要注意用户企业的合并或分立，根据《公司法》的规定，公司分立或合并，债权人自接到通知书之日起30日内，未接到通知的自第一次公告之日起90日内，有权要求清偿债务或者提供相应的担保，不清偿或者不能提供相应担保的，公司不得合并或分立。而实际中还没有一家供水企业要求交不起水费的企业或者分立合并的企业提供过担保，这也应引起供水人注意。

　　4、对于偷盗水行为，有部分人认为现有的法律没有明确规定偷水行为属于盗窃罪，无法惩罚，只能以罚代法，这种观点是不正确的。《刑法》264条规定盗窃公私财物，数额较大的或者多次盗窃的，构成盗窃罪。盗窃是指行为人主观上认为采取公私财物的所有人不会发现的方法，将财物非法占有的行为，犯罪对象是公私所有的各种有价值的财物，包括自来水。根据最高人民法院（《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》）司法解释，数额较大是指个人盗窃财物价值500元至2000元以上，具体数额由各省市司法机关根据当地情况确定一个适当的起点数额。多次盗窃一般是指一年之内盗窃3次以上，结合犯罪情节轻重考虑。上述对盗窃罪规定是非常明确的了，只是做为盗窃对象的自来水，在计算价格、水量、时间上如何计算，认定盗窃数额没有明确规定，对打击盗水行为非常不利，但并不是说偷盗水就不犯罪，就治不了罪了，不管有具体的认定，都应实事求是地计算出所盗水费数额，在计算盗窃价格上，应以政府定价为准，如遇价格调整，价格按时间分别计算；水量应以实际所盗水量计算，不能是一些地方用以规范城市用水的《城市供用水章程》（地方性法规除外），时间应以能够证明犯罪开始的时间起算，不能是章程规定的盗水时间查不清的，按三个月计算。这样计算的结果也符合罪刑相适应原则。因此，在发现有水行为时，不管够不够犯罪，均应向公安机关报案，并应拍照、摄像，收取与盗水有关的物证，必要时还可以对盗水现场等进行公证，尽最大可能的保全证据。对公安机关认定不为犯罪的盗窃者，要向水行政管理部门举报，由水行政部门对其进行行政处罚，让盗水者付出等于或接近所盗水费金额的成本，让盗水者明白盗水不是没有成本的。纠正行政处罚的罚款归政府部门而没有给供水企业，供水企业吃亏了这个不正确的观点，短期来看确实供水企业没有得到实惠，是吃亏了，从长远看，行政处罚严重打击了偷盗水行为，是帮助供水企业维护用水市场秩序，保护了供水企业利益不受侵犯。如果发现盗水者，都以补收水量或拆除盗水设施，进行私了，这对窃水者是怂恿、放纵、宽容，是不利供水企业利益的。

　　5、作好《城市供用水合同》的签订工作，合同是供水企业管理用水市场，使用水市场走向正规化，取得主动权的基础工作。《城市供用水合同》（示范文本）是建设部、国家工商行政管理局为规范城市供用水，根据《合同法》制定的，有利于双方了解、掌握有关法规和政策，保扩双方的合法权益，避免因合同缺款少项和当事人意思表示不真实不确切而出现显失公平和违法条款，具有重要作用。目前供水企业以示范文本同用户签订合同，这是个好现象，发生纠纷后可以避免举证不能和合同欺诈的嫌疑，但在签订工作中，重视程度不够进展缓慢，仅限于大用户和新建用户，经过几年发展，水量占的比例大，总用户数占的比例少，没有做到管理用水市场合同化，完全发挥合同的保护效能，在合同签订工作上还需加强，防患于未然。
　　 2005年3月17日建办综函[2005]20号建设部关于对自来水水费滞纳金有关问题的复函中，取消了供水企业收取水费滞纳金，根据该文件供水企业在具体执行中，可通过与用户协商，改收逾期水费违约金，在供水合同中约定逾期付款的违约金标准，没有约定的可参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息的标准计算逾期付款违约金。滞纳金的主要作用是督促用户按时交纳水费，但从目前合同签订工作中来看，供水企业有的不重视违约金的作用，在与用户签订合同违约金条款是空白的没有约定，迟延交纳水费的仅让用户承担和银行利息相同的违约金，这是鼓励用户拖延交纳水费（资本运行中银行利息是最低的），有的合同中虽没有约定违约金，按照内部规定收取水费一比例的违约金，这些作法都是不合适的。

　　6、供水企业要主动参加供水行业协会，发挥协会作用。协会不仅是行业自律性组织，而且也是企业与政府、以及企业相互间进行沟通的桥梁和纽带，一个企业有什么问题向政府反映作用可能有限，通过协会把行业的诉求反映给政府，效果要比一个企业好的多。目前供水企业普遍感到国家在立法上对供水行业重视程度不够，没有专门的立法保护，使供水企业在对用水市场管理中显得十分被动，责任不能说都在政府，全行业都保护沉默，不主动地开展而是被动地等待政府立法，这可能不是一天二天的事。因此加强与政府沟通、协调，反映行业呼声的重担就落在行业协会的身上。经过统计，除陕西、甘肃、河北、内蒙、辽宁等少数地方，省、市都没有制定地方性法规规章外，普遍都制定了城市供水条例、办法及实施细则等地方性法规规章，相反天津、大连、太原和南昌等城市，省市不仅制定了城市供用水法规规章，而且政府有关部门为打击偷盗水行为成立有行政机关参与的专门机构，值得学习借鉴和学习。
　　随着国家法制建设的完善，依法治国基本方略的确立，用户法律意识的增强，运用法律手段进行管理、解决纠纷将是主要的方法，供水企业应适应这个变化。大连日报报道2002年底，大连市自来水公司在打击盗水执行中，窃水者在拒绝处罚的同时，竟带着律师来到打击盗水办公室与检查人员“叫板”，质问有什么根据如此计算和罚款。据了解在某市，因物业办不交水电费，物业办携款失踪，小区被停电停水，被各种新闻媒体报道，但供电局接受采访的是律师，有理有据的回答了记者的提问，媒体在报道时说，听听专家的观点，律师代表供电企业来接受采访，其目的是一致的，但表现给听众的好象是第三者中间判别。相反供水企业由收费部门来回答记者，对听众来说可信度降低，说服力不强，记者就反复回访报道，工作显得非常被动。在全国供水行业中，还没有听说有那一企业设有专门的法律服务部门，有专职的法律工作者为企业提供服务，体现出了整个行业法律管理意识的滞后，相比较在法制比较健全的美国，1882年美孚石油公司就设置了企业法律顾问，专门为企业提供法律服务，美国通用公司有企业法律顾问800多人，德国西门子在全球有400余人，这些法律事务机构在法律允许的范围内以追求最大效益、最小风险、最少纠纷为目标，在企业生产经营的舞台上，扮演着重要的角色。因而供水企业一定要有危机感，借鉴成功的、先进的经验，要有立足运用现有法律手段保护自己的思想准备，在不断加强服务的同时，做到 “两手硬”，对“钉子户、困难户”，在用停水方式保护企业利益的同时，坚决拿起法律武器，刑事处罚、行政处罚和民事诉讼并举，依法催交欠费，打击盗水行为，解决欠费和偷水这些“顽疾”，最大限度地保护企业利益不受侵犯。

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