水务项目市场化运作的十种模式及其适用性

　　近几年，城市水业市场化进程催生了多种改革模式，具体选用何种模式应该结合项目实际和改革目标确定。如果单就形式多样性而言，中国水业改革模式之多在世界范围内可能都是少见的。
　　我们将这几年国内水业改革出现过和国际通行的一些市场化改革模式做了总结，归纳为十种改革模式，包括作业外包、委托运营、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、BOO、股权转让、合资合作等。其中前两种模式不带融资性质，后八种模式都不同程度带有融资性质。就政府方和社会投资人各自承担的风险来说，基本上越靠后的模式，投资人承担的风险越大，政府承担的风险更小。

一、作业外包

　　作业外包（Operation Outsourcing）是指政府或政府性公司以签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人去承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。
　　作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事务，这些工作既有一定的专业性，又便于成果检查，而且可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托，使政府方获得更优的合同条件；合同期通常在5年以下。对在营项目还可以采用管理竞争（Managed Competition） 的方式让现有的公共机构与民营机构开展竞争。
　　常见的例子包括自来水公司呼叫中心服务外包、水费帐单寄发外包，自来水公司管道维修外包，水务监管部门对污水处理水质指标定期检测的外委，供排水工程的代建管理等等。

二、委托运营

　　委托运营（Operation & Maintenance Contract）是指拥有水务设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。
　　委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经验的水务设施，譬如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资，而着眼于提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够专业化队伍应对。
　　实例包括广东西朗污水处理厂委托运营、深圳草埔污水处理应急工程委托运营等。

三、BT

　　BT（Build-Transfer）也即建设-回购模式，是指民营机构与政府方签约后，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府，从而享有在一定期限内分次收回回购款（包含设施建设成本及融资回报）的权利。
　　BT模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，譬如污水管网的建设投资；对建设财力薄弱的地方政府或融资能力强的承包商都具有很大的吸引力；但容易蜕变为政府负债融资的工具。2006年1月建设部、发改委等四部委联合发文，禁止政府投资项目采用带资承包方式进行建设可能对BT模式造成一定的负面影响。
　　实例如上海国际汽车城污水管网BT项目、杭州萧山钱塘污水处理厂BT项目等。

四、TOT

　　TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）是指政府部门将拥有的水务设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，以获得一定期限内运营管理该设施的收费权，民营机构通过收费收回投资、获得回报；期满后再将设施无偿移交给政府方。
　　TOT模式适合于有收费补偿机制的存量设施，政府部门希望通过经营权转让套现。在国内实践中，移交给民营机构的仅为经营权还是包含资产所有权的两种交易条件都出现过。前一种交易条件下，非常类似于政府一次性收回几十年设施租金，因此称为POT（Purchase-Operate-Transfer，收购-运营-移交）可能更准确；若不为融资计，可以采用LOT（Lease-Operate-Transfer，租赁-运营-移交）的模式引入民营机构，政府仍可获定期租金收入。
　　实例包括常州城北污水处理厂TOT、合肥王小郢污水处理厂TOT、长沙第一污水处理厂TOT等。

五、BTO

　　BTO（Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营）是指民营机构为水务设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。
　　BTO模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。事实上，国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权。
　　实例如上海金山紫石污水处理厂等。

六、BOT/BOOT

　　BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）或者BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-运营-移交）是指在政府授予的特许权下，民营机构为水务设施项目进行融资，并负责建设、拥有和经营这些设施，在一定期限内有权向用户或特定部门收取费用；待特许期满，民营机构将该设施及其所有权移交（通常无偿）给政府方。
　　BOT/BOOT模式适合于有收费机制的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，是最为常见的公私合营的投融资模式。其中，项目所有权归属民营机构的安排与民营机构须完成项目融资有直接的关系。尽管如此，政府对BOT项目仍有特许协议下的监管权利和战略上的最终控制。
　　实例包括成都自来水六厂BOT、南京仙林污水处理厂BOT、南昌青山湖污水处理厂BOT等。

七、ROT

　　ROT（Renovate-Operate-Transfer，改扩建-运营-移交）是指政府部门将既有的水务设施移交给民营机构，由后者负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将全部设施无偿移交给政府部门。国内有些地方将这种模式称做TOT+BOT。按照是否为受让既有设施支付一次性对价，ROT又分为B-BOT（Buy-Build-Operate-Transfer，购买-建设-运营-移交） 和L-BOT（Lease-Build-Operate-Transfer，租赁-建设-运营-移交）两种子模式，国内以前者为多。
　　ROT模式适合于需要扩建/改建的水务设施，解决了政府缺乏扩建工程资金的问题，同时又将原有设施的运营管理结合起来。若设计得好，可以是一种非常贴近项目实际情况的投融资模式。
　　实例有珠海香洲水质净化厂一期TOT转让及二期扩建BOT项目、惠州市梅湖水质净化中心一、二期工程TOT&BOT等。

八、BOO

　　BOO（Build-Own-Operate，建设-拥有-运营）是指民营机构在政府授予的特许权下投资建设水务设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，除非因严重违规等原因被政府收回特许经营权，否则民营机构将一直拥有并经营该设施。当然，获得特许权的同时意味着必须接受政府在运营质量和定价等方面的监管。
　　BOO模式适合于收益不高，需要给投资人提供更多财务激励的新建项目；与此同时，要求政府对这些设施的运营服务质量易于监管，且监管成本合理、稳妥可靠。
　　该模式在国内固废类项目使用较多，如常熟垃圾焚烧项目BOO，但国内的水务项目极少采用这种模式。

九、股权/产权转让

　　股权/产权转让是指政府将国有独资或国有控股的水务企业的部分产权/股权转让给民营机构，在水务企业建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。
　　股权转让模式适合于包含制水、输配、销售在内的全系统水务企业的战略投资人引进，特别是终端处理设施与管道网络合并运作的改制引资项目。
　　产权/股权转让模式的兴起反映出中国水业引资政策和水务投资公司整合行业价值链战略的演进。从90年代中期到2001年前后，国内供水行业引进社会资本多采用“厂网分离”的水厂BOT，且多为固定回报方式，这一时期的典型项目如成都自来水六厂BOT、上海大场水厂BOT、西安南郊水厂BOT等。从2002年以后，以上海浦东水司50%股权转让项目为起点，逐渐向包含制水、管网及销售的供水全系统项目转变，均为合资方式，其他典型项目如重庆江北水司60%股权转让、常州水司49%国有产权转让、芜湖水司75%产权转让等。我们注意到，国际性水务投资公司一直对拥有原水、制水、输配、销售等完整产业链的商业模式兴趣浓厚，而2002年初我国外商投资产业指导目录将大中城市供水管网列为可进入的限制类行业，对水务投资无疑是开闸放水。
　　当然，这一时期也出现过以制水厂、污水处理厂等终端处理设施为对象的市场化方式，如厦门水务集团将几个污水处理厂和自来水厂分别打包转让55%和45%股权给中环保水务，但相对比较少见。

十、合资合作

　　合资合作是指政府方以水务企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资的水务企业的经营。同样地，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。
　　最后两种模式都是对水务企业全面业务的公私合作，均涉及国有独资企业的改制和职工安置等共性问题，但也存在诸多差异，其中最大的一点不同在于引入外部资金的流向：股权转让方式所获资金归国资管理/股东代表单位，合资方式引入资金则留在水务企业本身。
　　典型实例如深圳水务集团45%股权转让及增资扩股项目，其实就是按部分股权转让、部分增资扩股方式操作的。

作者简介
　　张燎，上海济邦咨询公司总经理，中国注册会计师、中国律师、注册房地产估价师、美国项目管理专业人士，天则公用事业研究中心特约研究员；西安交通大学工学士、同济大学建筑经济管理硕士。联系电邮：[email protected]