对城市排水企业的探索

对城市排水企业的探索

李建勇

　　我国的城市排水，起步是在上世纪的初期。1904年英国发明了”活性污泥法”来处理污水。1921年在上海就有了城市污水处理厂（北厂）1926年又在上海建造了东厂和西厂。并为这些厂建设了管道和提升泵站。二级污水处理厂中国和英国几乎是同时起步的。但在以后的三十年里几乎没有发展。到1954年上海在建设曹杨新村的同时建造了曹杨污水处理厂。到1981年，当时的国家城乡建设总局在青岛召开的全国的第一届城市污水处理厂工作会议时,全国城市污水处理厂只有7座。而二级处理厂有四座,全部在上海。80年代以后发展比较快。到2001年建设部在青岛召开全国污水处理厂工作会议时。全国已建成城市污水处理厂已有283座了。总的日处理能力到了4180万吨。城市排水已形成一个行业。成为城市建设和城市发展必不可少的基础设施了。
　　20多年的发展,我国的城市排水在形成一定规模的同时也出现了一些问题需要探索和解决的。主要集中在四个方面;
　　1. 立法工作迟后；城市排水的法律法规还不建全。排水作为城市公共的安全保障体系在法规上还没有明确定位。到目前为止还没有一部全国性的法律，法规。地方性的法规也比较少。甚至无法可依。
　　2.管理观念陈旧,管理的体制和机制不能适应社会主义市场经济的要求。不能适应水环境治理本身的特征。政企不分,政事不分,事企不分,产权不清,职责不明。
　　3.城市排水设施的欠帐还很多；污水的处理率,管道的收集率还很底。厂{站}网不配套,在已建成的城市污水处理厂中还有相当部分的厂长期不能满负荷运营。一部分因为建设标准底,设施陈旧也急待达标改造。
　　4.城市排水的收费,投资,偿还机制还没有完全建立起来。全国还有一半左右的城市没有开征排水费。城市排水企业的企业化成度也不高。
　　这些问题的解决涉及到政府,企业,市民这三个方面。需要共同来研究和努力的。本文就排水企业的发展问题提些意见供讨论。
　　一个城市发展到一定的阶段,城市的排水问题就会突现出来。成为市民在生活中必须具备的条件。政府要研究和解决的问题。象法国的巴黎和英国的伦敦。在历史上都经历了这个过程。当赛纳河,泰吾士河的水污染影响到市民的生活和键康。影响到城市的发展了。城市排水问题才被重视。才开始投入大量的人力，物力建造排水系统，改善水环境。历史上只有古罗马帝国,在城市刚开始形成的时候就开始建设供排水系统了。今天你如果到罗马城,仍然可以看到古罗马时代建造的克诺地亚水渠的断墙残基。因此说一个城市的排水系统是一个城市发展到一定阶段的产物。它关系到市民的切身利益和城市的安全。随着社会的进步城市排水事业也愈来愈受到的重视。一个城市排水建设和管理的好,差,也成为现代文明和和协社会的重要标志。
　　城市的排水问题是由城市生活和生产而产生的。为此市民和企业通过缴税和支付排水费等方式来承担这个社会的责任。排水设施是一个公共设施,因此它的规划,建设和管理等也成为政府施政服务社会的重要职能。在排水发展的初期,这层关系比较简单,市民和企业缴税,付费。政府建设,管理。就象现在我国的香港和台湾地区这样。但是以后慢慢地就复杂了。大部分原因都是因为经费和管理问题而造成排水费用的收支不平衡以至政府的财政负担过重。在上个世纪的中期,法国首先对排水管理机构私有化。政府采取出租合同和特许合同的方试,让企业(包括私有企业)经营。政府则注重于宏观上的管理，对市场的监管。以此来提高排水设施的社会效益和经济效益。今天全世界已有不少国家和地区采用了这种形式。比较成功的还是在欧州。
　　排水企业有两类,一类是由政府投资的。或者说是由政府控股的。另一类是由民间资本组成的。前一类大部分是由政府,或者是事业单位分离出来的。严格地讲这类企业的资产是属于市民的。今天你如果到悉尼水务局(Sydney Water Corporation),他会很明确地告诉你”我们的公司,政府全资拥有,属于新南威尔士全体人民”(Our Profile A statutory,state owned corporation,fully owned by the people of New South Wales)。由于这一类企业资产的性质和服务的要求所决定,它与一般的企业是有所不同的;1,这类企业是从事公益性的经营活动,所以不是以盈利为唯一目标的。而是以经济效益和社会效益并重。有时甚至以社会效益为先的。2,这类企业承担了公业性的责任,因此要受到政府严格的监管。要满足政府的特许经营的许可。3,这类企业有自然垄断性,在行业里相互之间的竞争只能是适度的竞争。4。这类企业要得到政府政策或财政上的支持。5,这类企业的成立和破产政府是起到关键作用的。而由民间资本组成的企业是不完全有以上的这些特点的。民间资本组成的企业,与一般的企业一样盈利始终是第一位的。
　　从事公业性的企业不是以盈利为唯一目标的。一个国家或地区越发达,这点就越明显。今天你如果到一些发达国家，你可以看到一些公交车辆那怕有时只有几个人还正常放车。城市排水设施也是这样。排水设施是一个城市或地区的基础性设施。资金投入巨大,建设周期长,建成后,使用的年限长，要求运行可靠。而且地下建设还需要满足一个地区在一段较长时间里的发展要求,有超前建设的问题。有防讯要求的城市在建设防讯设施时还要考虑讯害概率几年甚至是几百年一遇的抗击要求。这些因素决定了这个企业在投资上数额巨大。而且投资的时间长。是一般企业无法承担的。单纯的商业行为是很难做到盈利的。因此,政府必须给于政策或财政上的支持。
　　排水的建设和运行企业用的是市民的税和费。它运转营的质量与市民和社会的公共利益是休戚相关。因此政府特别关注。严格地讲也是政府的责任。从排水的产业政策到法律,法规,规划,运营,标准,价格,市场活动的规则等等。甚至排水企业的设立和破产都受到政府的监管。在挪威的奥斯罗市,象污水处理厂厂长一年里有几天假?可以有几天离开奥斯鲁?离开时要向谁请假?都有规定。而且这些规定是政府定的。平时城市污水处理厂的运行,政府也是可以随时捡查,日常的报表。包括财务报表政府都可以查看。在北欧,政府甚至派专员到污水厂监管。对排水系统的监管是十分严厉的。
　　城市排水是一个系统工程。从支管收集,总管。提升泵站到污水处理厂,在一个城市区域里不可能有两套重叠的系统。因此这个区域里的市场也只能有一个经营管理者。这个排水系统的企业有自然的垄断性。这个公司经营的好,差只能与相似区域上的企业相比较才能反映出来。有些城市和地区为了提高效率,拿系统中的一些职能和设施社会化管理。如设备的维修,绿花养护,废弃物的处置,甚至把系统中的终段污水处理厂通过委托经营的方法,发包给他人管理。但是总的来讲,企业之间可以竞争的内容还是比较少。竞争也是适度的。
　　城市排水企业在设立和发展的过程中要满足政府对企业的要求。这就是在这个领域里特需经营所具备的条件。我国政府对特许经营的法律是指；特许者将自己所拥有的商标（包括服务商标），商号，产品，专利和专有技术，经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用……。国际特许经应协会对特许经应的解释；特许经营是特许人与授许人之间的一种契约关系。根据契约，特许人向授许人提供一种独特的商业经营特许权，并给予人员训练，组织管理，产品采购等方面的指导与帮助，授许人向特许人支付相应的费用……。两者的解释有所不同。
　　特许经营的起源有的讲是在公元前200年的中国。欧洲关于特许经营的最早记录是11世纪的英国，国王授予贵族领地，贵族享有领地内的行政管理权和征税权，作为回报，贵族将税收的一部分上缴国王，这部分费用被称作特许使用费。
　　到中世纪，也是在英国。特许经营关系出现在酒厂及与其有契约关系的酒馆之间。这时的所谓特许经营，与现在我们所指的特许经营有根本区别；在现代意义特许经营中，授许人独立拥有业务，而当时的酒馆授许人并不能拥有酒馆的所有权。
　　胜家缝纫机公司（Singer Sewing machine Company）被公认为现代意义特许经营的鼻祖。1851年的美国，胜家的产品在消费者中享有很高的声誉，它的管理层意识到要想继续扩打市场份额，他们需要与消费者贴的更近，而这需要一个强大的分销网络和众多的服务门店，单靠胜家自身的力量难以实现这一目标。于是，胜家公司授权那些拥有合适场地，财务状况良好并有一定管理基础的公司特许权，由这些公司负责产品展示和为股客提供售后服务并收集产品信息。胜家公司提供高品质的产品并负责市场宣传，同时给予各家公司地域保护。从那时到现在，胜家公司一直延用这一形式，公司得到了巨大的发展。
　　20世纪初，汽车生产厂家以特许经营的方式建立分销网络。石油公司也采用相同的模式，建立了加油站，这就是我们今天了解的产品型特许经营。随后瓶装饮料，如可口可乐，也采用这一模式发展。
　　城市排水企业要具备特许经营的条件，起码要具备建设管理和运营管理两个基本的能力。具备从事相当规模的建设和运行业绩。你如果要参于建设和管理一个日处理能力为40万吨污水处理厂的项目,你必须做过相当于40万吨规模的污水厂的建设和管理。并有良好的业绩。这些条件在其它行业里也有要求,但是政府可以不干预或者少干预,但排水领域不一样,政府有责任。通过特许经营的方式对市场经行监管。
　　2004年3月,国家建设部发布了（建设部126号令）即(市政公用事业特许经营管理办法)。上海市人民政府在2003年4月24日授权上海水务局代表市政府与相关供,排水企业鉴订特许经营合同。上海水务局在2005年3月1号发布了开展供排水企业特许经营管理工作的通知。
　　与其它行业相比,排水行业更强调系统性。而且随着时代的进步和对水认识的提高。对水的管理,不仅只是系统上,而是提到流域的管理的层面上。例如法国在1964年4月16日制定的水法规定。在法国应该以天然流域,而不是以行政区来管理水资源的。法国有龙河,卢瓦尔河,莱茵河,罗纳河,赛纳河等。因此,在1964年,按照这些河流域法国被分为六个水文区域。每个区域有一个自己的水经营机构,并同政府协商,对各自流域水资源管理和保护。英国在1964年也是按照自然流域划分管理范围的。合并10个地区水务署。（伦敦的排水系统管理主体是泰吾士水务公司）在北美,如加拿大也是以流域来划分管理区域的。2005年8月在瑞典斯德哥尔摩市召开的第15次斯德哥尔摩水会议就是以【流域管理（地域开发方面的硬，软件解决办法）】为主题的。因此排水系统有自然垄断性。在一个排水系统中只有一个管理主体。
　　我国的排水企业成立于上世纪八十年代。因为当时上海的苏州河治理要向世界银行贷款,按照国际惯例，成立了上海市排水公司。但上海排水公司公司真正按企业要求运营要到1995年。近些年来各种形式的排水企业成立不少。有国有独资的,合资的,股份合作的,私有的,外资的等等。管理的形式也多种多样。以上海为例;排水管理分为市区(市中心)与郊区。在市区,住宅小区内的排水设施有物业管理部门管理。出了小区的排水设施有各区工务署管理。但主管道和提升泵站及污水处理厂大部份是由排水公司管理。上海市的32家城市污水处理厂有“城投公司”管理的，有区属国企，上市公司，民营企业，股分企业。有持有“特许经营”的企业在运营，也有没有“特许经营”的企业在运行等等。“城投公司”所属的排水企业，在职责定位上又有不同，执行的是管资产与管建设相分开。运营与资产管理相分离。对排水系统，从职责到行政块块分成了若干个单位在管理。缺乏系统性和整体性。这在全世界其他城市中是罕见的。排水企业也难以管理，更难以发展做大做强。
　　从政府的角度，要加强对排水系统的管理。控制一个地区排水企业的数量。规范市场，避免无需竞争。在上海可以从“集约化”的要求出发，以黄浦江，苏州河为界，有两到三家排水企业经营。企业之间保持适度的竞争。排水企业则应从“特许经营”的要求出发，按照政府的区域规划，落实中，长期发展计划。依靠政府在政策上的支持完善区域排水系统。当一个区域的排水系统做到比较完善了，不再需要投入大量资金了。这个排水企业也可以考虑它的资本和技术走出区域，向外扩涨了。如果一个地区的排水市场还没有发育成熟，过早放开，排水企业进入无序的竞争。企业不仅做不大。而且往往因为自身的利益而牺牲了社会的利益。最后由政府承担了很大的责任。这是大家都不希望看到的。