加入WTO对我国城建行业的影响和对策分析

王瑞春、顾宇新
建设部城市建设司

　　经过艰苦的谈判和漫长的等待，我国已于日前正式加入了WTO。从现在起，“入世”后赋予我们的磨合期只有短短的３到５年的时间，入世后，经济全球化和竞争加剧的现实将会对我国的城市建设行业产生重大的影响。我们如何面对外来竞争压力，从战略性高度积极调整我国城建行业的发展思路，发挥社会制度和多年来改革开放后具有的一定的比较竞争优势，趋利避害，主动适应市场经济的发展，本报告试图从分析我国城市建设行业对外开放的现状着手，研究入世后可能会给我国市政公用行业造成的种种影响，并提出我们的对策措施，以供参考。

　　一、我国城市建设行业对外开放的现状。

　　本报告所称城市建设行业是指建设部三定方案中所规定的城市供水节水、燃气热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫等行业。它们都是重要的城市基础设施，是社会化大生产第一道工序，是社会服务业中的重要内容，是城市功能的具体体现，也是满足城市居民基本生活质量要求的重要保障。
　　近年来，伴随着经济的快速增长和城市化水平的提高，我国城市建设行业发展尤为迅速，全国综合供水能力成倍增长，城市用水普及率显著提高；城市燃气发展势头良好，煤气、天然气、液化石油气等清洁燃料得到普遍应用；城市集中供热事业克服了重重困难，集中供热面积大幅度攀升，成绩喜人；城市公共交通的发展尤为迅猛，全国公共汽车、电车数量增幅较大，出租汽车车辆数成几何级增长，继北京、天津开通地铁以后，上海、广州的地铁也正式投入运营。
　　随着各项改革工作的逐步展开，我国城市建设行业的管理机制、运营机制和组织机构有所改善，竞争机制正在建立，初步显现了企业产权多元化、运营市场化、服务社会化的局面。具体来讲，有以下几个特点：
　　（一）城市建设行业市场逐步开放，以混合经济为基础的市场轮廓已经显现，但市场化发育程度仍然较低，竞争机制不够健全。
　　最近几年，随着我国社会主义市场经济的不断发展和各项改革政策的逐步落实，各地加快了城市建设行业改革的步伐，普遍进行了公司制的改制工作，并逐步进行现代企业制度试点工作，行业垄断、部门分割的现象已经大为减少。
　　在企业的组织形式上，城市建设行业原有的国有企业大多数都按照《公司法》的要求进行了企业化改制，成立了有限责任公司，有些还改组为股份公司并成功上市。理论上，城市建设企业已经被赋予了可以按照市场化运作的权利，但是，实际工作中能够进行“四自”运作的企业仍然很少，目前绝大多数城市建设企业都是国有独资企业，能够挂牌上市的企业仍属少数，混合经济性企业、私营企业、中外合资、合作企业较少，在行业内企业的组织形式和所有制形式方面略显单调。以下是近年来城市建设行业挂牌上市的股份制公司名称：

图１：城市建设行业挂牌上市的股份制公司名称： 供水行业：上海的“原水股份”、“凌桥股份”和武汉的“三镇实业”
燃气行业：海南民生的“燃气股份”、“长春燃气”
供热行业：沈阳的“惠天热电”、“大连热电”、赤峰的“富龙热力”
公共交通行业：上海的“巴士股份”、“大众科创”、“上海强生”；南京的“中北股”；“北京巴士”
市政行业：上海的“隧道股份”（施工行业）、深圳的“深天健”（施工行业）
环境卫生行业（含垃圾处理）：

　　在投资体制上，原来以政府财政为主体的投资体制正在转变为政府和社会共同投入，社会投入比例不断增加并成为主体的体制。据统计，从1987年到1998年，来自政府的投资比例由69.07%下降到了34.8%；来自市场的投资比例由30.93%增加到了65.2%。
　　在行业的开放程度上，除城市供排水、煤气、热力管网的建设、经营以及城市地铁、轻轨的经营中方必须控股或占主导地位以外，其他市政公用行业基本上都对外开放，不受外商投资产业指导目录的限制，外商可以在除了以上几个限制性领域以外的其他行业从事经营活动。近年来，除外商投资外，社会其他行业和私营企业也参与到城市基础设施的建设和运营，出现了社会资本投资建设城市道路、桥梁、隧道；其他部门的企业投资办供气、热力项目；个人筹资建设公共厕所和公园；民间资本投资垃圾处理项目。城市市政公用行业市场开放程度逐步扩大，市政公用行业的企业所有制形式也比过去更加丰富多样了，但从全国来看，外商、社会资本、特别是私人资本投资的企业数量实在太少。成功的私营企业投资案例不多，像福建漳州大桥、福建石狮公共汽车公司等成功案例寥寥无几。
　　（二）利用外资数额大幅攀升，但绝大多数属于间接融资，全行业直接利用外资数量和比例都较少。
　　随着我国城市化进程的加快和对外开放的深入，我国城市建设行业利用外资的力度不断加大，对外开放的速度也逐步加快，特别是近年来，外资和外商已经全面深入到我们城市建设领域的各个行业，全国城市建设行业利用外资额已占到当年总投资的10%以上。
　　仔细分析我国城市建设行业利用外资的形式，主要是以政府贷款、国际组织贷款、赠款等间接融资为主，外商直接投资经营的企业不多，国内企业真正能够到海外成功上市的事例到目前还没有。以下是我国城市建设行业利用外资的几种主要方式和事例,见图2：

方式 利率 手续 关税 影响和风险 事例 软、硬贷款 极低、低 复杂 免 受政治经济影响大 上海、广州地铁项目(德国),北京地铁复八线(日元) 贴息信贷 低 复杂 免 同上 中山水厂(法国) 国际金融组织贷款 较低 复杂 免 同上 辽宁省城市交通、环境项目，广州市城市交通项目（世界银行、亚洲开发银行） 国际组织赠款 无 复杂 免 同上 大熊猫研究项目 国外商业贷款 高 简单 交 利率经常变动 投资回报 很高 复杂 －－ 回报形式相对固定 济南、菏泽水厂(香港、新加坡) 直接投资 －－ 复杂 免三 分成形式相对固定 成都水厂BOT项目、
公交:广州新福利、武汉通恒 、北京通城等 海外上市 －－ 复杂 交 根据效益情况分红 上海大众出租H股

　　值得注意的是，一些地方政府为了引进外资，在国家禁止以主权和地方政府信誉作为担保的情况下，不惜以关系到城市居民民生的城市基础设施，比如城市自来水公司作为抵押，以假合资的形式举外债（商贷）用于其他投资项目，而且是在外商不参与企业经营管理、不承担经营风险的情况下，由政府承诺提供高于国内银行利率的固定回报率。这种所谓的合资实际是一种抵押商贷的形式，是躲避中央政府监控的一种危险手段，近年来很多地方时有发生。
　　（三）管理机制有所改善，但行政干预多，利用经济、法律等约束手段不足。
由于我国经济体制和行政管理体制改革有了实质性进展，特别是市场经济的逐步建立，多种经济成分的广泛参与，客观上要求政府是市场经济规则的制订者和监督者，各种投资者是市场经济的运营主体。城市政府在管理城市建设行业方面，要从原来的国有资产所有者身份向社会管理者身份转变，在所对应的管理方式上也要求政府从传统的部门管理向利用法律、法规进行依法管理、行业管理方式转变，在具体的管理行为上要更注重于利用经济、法律等约束手段。
　　虽然近年来城市政府在这方面的管理有所转变，但由于传统的资产所有者职能和现在的社会管理者角色定位不清，以及部门行政管理惯性的影响，城市政府在管理城市建设行业方面还存在着透明度不高、偏袒或歧视其他所有制企业、行政干预过多以及人事组织干预等等的现象，利用经济、法律等手段远远不足。
　　（四）“使用者付费”、“污染者付费”的观念初步确立，但价格机制、收费体系尚不完善，投资者的投资收益和利益补偿机制不尽合理。
　　城市建设行业的产品、服务和使用权、经营权等短缺资源也是商品的观念逐步深入人心，“使用者付费”、“污染者付费”的市场经济做法初步得以确立，并且被越来越多的人们所接受。建立符合市场经济的城市建设行业的产品、服务的价格机制和收费体系在我国已经启动。
　　近年来，一些地方逐步实行了城市公共客运交通经营权有偿出让和转让、排水设施有偿使用、城市大型桥梁隧道贷款建设收费偿还等政策。特别是，国家围绕城市供水价格进行了一系列改革，确定了供水价格应当包括供水成本和合理利润两部分，更加明确了供水的商品属性。目前，城市污水处理收费政策也已有所突破，此外，垃圾处理收费政策也正在制订中。
　　但是，由于长期受计划经济理论的影响，过于强调城市建设行业的产品福利性和公益性，以及出于对政治、社会承受能力的考虑，城市建设行业的产品、服务的价格机制、收费体系的建立和完善有很大难度；收费政策和利益补偿机制的随意性、不可预见性和差异性，也影响了投资者的积极性和经营者提高效益的主动性。
　　以上是我国城市建设行业对外开放的现实以及存在着的一些问题。

　　二、加入WTO后对我国城市建设行业的影响。

　　加入世界贸易组织，既是我国改革开放二十多年取得巨大经济成就的必然结果，也是保持和促进我国经济健康稳健发展的客观需要，对今后我国社会经济发展和改革开放将会产生深远的影响。我们要用全面的、发展的、辩证的观点看待这个问题，要站在改革开放、经济发展和现代化建设事业的全局和战略高度来分析利弊得失。既要研究个别城市的情况，又要从全国的范围看待整个行业；既要看当前，又要看长远。加入WTO，在享受多边贸易协议框架下权利的同时，也要履行相应的义务，我国城市建设行业将直接面对来自全球市场的直接竞争，从总体和长远来看，对我国城市建设事业的发展和提高城市管理水平是有利的，但不可否认，短期内也会产生强烈地冲击，机遇与挑战并存。
　　（一）加入WTO对我国城市建设行业的宏观有利影响。
　　１、加入WTO，从国际上引入具有较强约束力的符合市场经济的基本原则和行为准则，利用外部压力，促进我国城市建设事业按照国际惯例和通行规则办事，推动城建各项事业的改革。
　　２、加入WTO，有利于推进政府职能转变和管理体制改革，有利于企业经营机制转换。按照国际惯例，世贸组织各成员政府职能部门不能直接介入国内外市场竞争；政府仅仅是市场竞争规则的制定者，不是市场竞争的直接参与者，不是市场主体；政府不能代行企业职能，企业也不能代行政府职能。
　　３、加入WTO，有利于引进外资和社会资金参与城市基础设施建设。国际资本进入障碍减少，将凭借其资金、管理和人才等方面的优势，按照市场经济规则和方法对现有的我国城市建设企业进行投资、兼备和重整，逼迫中国企业调整组织结构，提高竞争力。国内民间和社会资金也会要求平等进入市政公用市场。
　　４、加入WTO，有利于引进先进技术和科学的管理方式。企业的核心竞争力就在于企业的科技创新能力以及企业利用先进技术和先进管理手段的能力。当我国城市建设企业直接面对市场时，企业发展的内在要求、外部环境的竞争压力将迫使我们的企业引进先进技术和科学的管理方式，以便提高竞争力。
　　５、加入WTO，必将引入竞争机制，可以降低城市建设企业采购设备以及建造的购置成本、运营成本，促进城市建设基础设施的服务效益提高，给消费者带来真正实惠。
　　（二）加入WTO对我国城市建设行业的负面影响分析。
　　1、加入WTO，我国城市建设行业的政府管理体制和经营模式将面临着严峻挑战。我国城市建设行业在国民经济行业分类中被列入“社会公共服务业”，具有较强的社会公益性，有些行业有时还承担政府的指令性任务和义务。由于长期受计划经济体制的影响，市场体系不完备，城市建设行业并未按照国际惯例建立起有序竞争的市场经济管理体制。国内外市场长期隔离，我们不了解国际竞争规则，与发达国家的同行业相比，缺乏在同一环境下竞争的经验。在观念和体制上都存在许多不适应的地方，政府机关和企业管理人员的工作方式也有相当大的差距。
　　2、加入WTO，我国现行的城市建设有关法规和政策还不完全符合WTO规则的规定，城市建设各个行业将在一定程度上受到WTO规则的制约。城市建设行业的立法滞后，现行的几个城建行业的行政法规、地方性法规和规章对利用外资和市场准入尚无明确的规定。在市场准入条件不规范情况下，市场的开放必将影响城市建设行业的正常有序发展，一些行业的经济效益也有可能受到严重冲击。
　　3、加入WTO，城市建设行业的企业将面临着更加激烈的竞争，特别是那些成本高、技术水平低、管理落后的企业很可能被淘汰。我国的城建企业与国内其他企业相比，改革相对滞后，综合竞争能力普遍低于国外同行业的水平，主要表现为内在机制不顺，竞争动力不足；管理水平低下，管理模式落后；技术应用层次不高，技术含量较低；国有企业包袱沉重、经营困难；企业规模小，缺乏市场竞争实力。同时，企业习惯于寻找政府保护，竞争意识淡漠；企业管理依赖行政运作，与国际竞争规则存在差异，缺少对外谈判的经验，对国际上行业的最新发展状况不了解或知之甚少。这些问题如不及时解决，入世后难以与国外同行业的企业进行抗衡，我国城市建设行业的企业竞争能力可能在一定时期内将处于明显的劣势。
　　4、加入WTO，对我们城市建设行业中技术含量高、附加价值大、资金较密集、市场潜力大的行业冲击会更大一些。因为从比较优势上考虑，外商急于进入的经营领域，恰恰是以上行业。如制水厂、污水处理和垃圾处理行业，外商在其经济收费政策合理的情况下进入这些行业，带来的不仅仅是先进的技术和管理水平，还有国外的设备。这必将影响我国制水、污水处理和垃圾处理设备制造业的发展，增加运营业的成本，最终损害消费者的利益。制定这方面的非关税措施是当务之急。

　　三、加入WTO，我国城市建设行业应当采取的对策和措施。

　　由于城市建设行业运营过程中具有设施外部性大，巨额成本沉淀，投资回收期长，以及经营上具有明显的公益特点，需要冒一定的政治和政策风险等因素，短期内外资对我国城市建设的基础设施运营服务业不会造成太大的直接影响。况且，在WTO有关协议中，没有条文对成员国（地区）开放城市建设各行业作出具体的规定，这与电信、金融等部门存在较大差异，这也说明了国外对这块市场的需求并不是很急迫的。另外，根据WTO的有关反倾销反垄断的规则和程序，城市基础设施是有别于农产品、电子产品等竞争性行业的，判断一项城市基础设施的运营是否属于倾销和垄断性质，是需要指证者自己收集证据进行举证的，这必然增加了举证者的困难。这与中日农产品贸易摩擦中日本指责中国大葱倾销，日方指证，我方必须展开调查提供证据为自己进行辩护和举证，在程序和控辩双方的地位上是有着本质的区别的。
　　但是，从市场经济发展的角度考虑，各行各业都要按照国际规则运行是我国进行经济体制和政治体制改革的必然趋势。因此，无论是为了适应我国加入WTO的客观需要，还是从我们城市建设行业自身发展的主动要求考虑，我们都应当早做预案，以积极的姿态，研究城市建设有关改革和开放的问题，改善投资环境，吸引更多的投资，?quot;开放"带动"改革"，使竞争变压力和动力，以推动我国城市建设行业的全面发展和市场化步伐。
　　加入WTO，是我国改革开放和现代化建设进程中的一件`大事，对我国新世纪经济的影响相当于又是一场改革。它将对我国现行城市建设行业管理体制和运行机制、对企业机制和经营管理都将带来强烈地冲击和全面地影响。对我国城市建设行业来说，既有机遇，也是挑战，全国各级城建主管部门和广大职工要对加入WTO的战略意义有足够认识，对可能带来的压力和挑战要有足够的思想和心理准备，要把加入WTO与推进市政公用事业改革紧密地结合起来。
　　为了促进我国城建行业的全面发展，迎接加入WTO后的机遇和挑战，我们要从政府和企业两个层面、从积极利用外资和合理设置障碍两个角度进行必要而又充分的准备。具体建议措施如下：
　　（一）加强法制建设，努力减少行政干预，做到依法行政。
　　加强法制建设，首先要做好立法工作，尽快建立和完善有关城市市政公用行业建设和管理方面的法律、法规体系。目前，要在贯彻落实《城市规划法》、《城市节约用水管理规定》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市供水条例》、《城市道路管理条例》的基础上，抓紧修改和制订《风景名胜区管理暂行条例》、《城市公共交通管理条例》、《城市排水和污水处理管理条例》、《城市燃气管理条例》、《城市供热管理条例》、《城市园林管理条例》等行政法规。各地也要根据具体情况制订符合当地发展状况的地方法规和实施细则。
　　在做好立法工作的同时，政府更主要是要依法行政，严格执法，通过公正严明的执法工作，规范市政公用行业的管理和经营行为。要做到有法必依、执法必严、违法必究，全面提高执法水平，努力创造一个规范、有序的市场经营环境和氛围。要善于运用法律手段维护我国市政公用行业在对外开放过程中的主动权，提高自我保护、自我发展的能力。
　　（二）转变观念，加快市场化进程。
　　结合政府机构改革，政府的职能要进行重新定位和归位，不能再成为一个参与市场竞争的主体，以确保市场竞争的效率和公平；政府要加强服务功能，有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务，创造和维护公开公平的社会经济环境。
　　各地政府要打破地区封锁，取消部门保护，拆除市场壁垒，建立健全国内统一的大市场，按照公平、效益的原则，实行市场竞争，发挥市场对社会资源的优化配置作用。
　　要根据市政公用行业的特点和性质进行改革，走市场化的道路，使各种所有制的企业有一个公平竞争的起点和环境。
　　当前一项紧迫工作是，在实现对外开放之前，首先要实行对内开放，要打破地域和所有制的限制，对内尽快实现全方位、深层次的开放。要重点培育有实力和有进取心的国内竞争者，特别是利用好现有股份制上市公司的扩张能力，以及鼓励有远大志向和发展目标的私营企业、混合所有制企业积极参与到城市建设行业的建设和运营工作中来。
　　（三）参照国际惯例，实施政府管制，积极推进管理手段和管制措施契约化，逐步推行委托代理制。
　　借鉴发达国家的成熟做法，对城建行业中一些具有自然垄断特性的企业实施政府管制措施。在加强法制建设、改善行政管理的同时，要积极学习和运用经济手段加强对市政公用行业的管理。要按照经济学代理制的原理，在平等的基础上，在市政公用行业推行各类特许经营制度和委托代理制度，对各类经营者实行契约管理；要通过明晰的合同，确定市政公用行业经营者的权利、责任、义务以及必须达到的社会目标；要按照国际惯例，在不违反商业原则和道德的情况下，客观考核和评价企业的成本和收益；在竞争的环境下，鼓励企业通过提高管理水平和采用合理技术为市民提供高质量的服务。
　　政府可以通过向企业提供经济利益补偿、给予适当权利、控制关键商品和服务的价格审核权、取消经营资格以及保留必要的惩处手段等，加强政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力，避免市场"失灵"，控制经营者不良逐利趋势。
　　（四）促进政府决策科学化。
　　政府对市政公用行业的管理要摆脱计划经济时代随意行政干预的做法，要学会利用科学技术和先进管理措施，改善信息不对称结构中的弱势地位，逐步做到咨询民主化、决策科学化、管理现代化、信息公示化。要在科学研究和借鉴国外先进经验的基础上，采取约束和激励措施，鼓励经营者利用合理技术和改善管理以提高生产力，提升服务档次。
　　（五）要尽快建立公开的市场准入制度。
　　要尽快建立公开的市场准入制度和经营许可制度，规范市场进入行为，既保持适度的竞争，又要维护各类和各段时期竞争者的平等权益，防止"撇奶油"现象。要按照《宪法修正案》的要求，赋予个体经济和私营经济平等的市场竞争地位。参照《外商投资指导目录》中有关限制条款，除供排水、供热、燃气的管网和地铁等大型项目必须由国家控股外，其余城市市政公用行业项目都允许或者鼓励社会资本和私营企业投资，投资方式和投资形式不限，使各种经济成分和经济组织在"公开、公平、公正"的基础上平等的参与市场竞争。如城市的制水厂、制气厂、公共客运公司、城市桥梁等应当允许个体和私营经济经营，国际上基础设施建设领域通行的BOT、TOT等形式，也应当允许社会资金参与。
　　（六）要制订有吸引力的产品和服务价格机制，公开价格调整程序，维护投资者的收益和用户的长远利益。
　　有收益才会有投资，政府为达到吸引投资的目的和能够为市民提供优质的公共服务，必须要对市政公用行业的产品和服务制订有吸引力的价格，公开价格调整程序，实行价格听证会制度，在既保证投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要使用户在一段时期内享受到竞争和科技进步带来的实惠，最终维护用户的长远利益。
　　（七）政府要分类指导市政公用行业的改革。
　　城市市政公用行业的发展必须引入竞争机制，按照市场经济的原则，分类指导各项改革。目前可以从三个层次上建立竞争机制：
　　（１）充分竞争。对于一些可以实行市场化的、可以自由竞争的行业，要推行市场化，向民间开放。如出租汽车行业、瓶装液化气分销、市政设施的维护、园林绿地的管养等。
　　（２）有限竞争。对于那些现阶段实行市场化有困难的行业，可以实行政府管制下的有限竞争，当然政府为了保持一定的宏观调控能力，可以进行法律、行政和经济上的规范。如供水、管道燃气企业、集中供热企业、公共交通企业等。
　　（３）适度竞争。对于一些承担政府职能和社会公益性的行业，由于市场化程度低，无法市场化的，政府应当义不容辞地承担起组织者和经济负担者的责任，但是也必须实行市场化商业操作，如公共绿地休憩场所、风景园林的资源保护，未能建立收费制度的污水和垃圾处理设施的运营。
　　（八）培育和提高城市建设企业的综合素质和竞争能力。
　　加入WTO后，竞争的主体是提供城市建设的产品和服务的各类企业，因此，尽快提高我国市政公用企业的综合素质和竞争能力是应对挑战的关键之处。
　　１、加大企业结构调整力度，形成合理经济规模，走规模化、集团化发展的路子
　　要利用三到五年的合理过渡期，利用资本市场的融资能力，争取在全国范围内培养几个综合实力强、有能力抗御外来竞争压力的大型企业。当前要重点以现有的国有大中型企业和上市公司为基础，通过联合、兼并、重组、股份制改造等途径，打破现行的区域和所有制限制，在较大范围内进行资产重组和结构优化，增强大企业的综合实力和竞争力。
　　对于一些中小型市政公用企业，要通过主辅分离，走"专、精、特"的道路，形成自己的竞争优势，注重利用当地成分的比较优势同大型企业建立密切的协作关系，提高生产和服务的社会化水平。要大胆进行产权结构改造和所有制改革的试点，鼓励私营企业和社会化投资，利用制度优势，增强企业的活力，促进社会发展。
　　２、加快建立现代企业制度建设步伐，切实转换企业经营机制，深化企业各项制度改革
　　市政公用行业的大型企业应当按照建立现代企业制度的要求进行公司制改革，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。要建立规范的法人治理结构，形成科学、合理的企业领导体制和组织制度，构建一套有效的激励和约束机制。要尽可能实现投资主体多元化，市政公用行业一些可竞争领域的企业要逐步改制为有限责任公司或股份有限公司，大型企业集团要按照母子公司体制改革，控股和管理中小城市的市政公用企业。要面向市场，切实转换经营机制，真正做到经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减，最大限度地激励和调动企业职工的积极性和创造性。
　　３、加快科技进步，改善管理水平，提高服务质量
　　企业必须加快技术进步步伐，积极应用新技术和高科技，提高企业的生产效益和服务质量。大型企业要尽快建立起技术研发中心，增加技术开发投入，吸引和培养技术人才，研发核心技术，增加技术储备。
　　要加强和改善企业管理，提高科学管理水平，把企业机制改革的活力和技术进步的效力充分发挥出来，提高企业的竞争力。要合理安排企业的组织流程，探索有效的管理方式，制定科学的企业发展战略；要重点抓好企业的成本管理、财务管理、质量管理和目标管理，建立健全明确的责任制，不断学习和借鉴国内外先进企业的管理经验，提高市政公用企业的管理水平。
　　（九）依照国际惯例保护市场和行业，维护企业和国家利益。
　　虽然对外开放、利用外资是我国的基本政策，但是在实施过程中，并不意味着我们不能对民族利益予以必要的保护，作为一个发展中国家在承担义务的同时，我们要根据WTO赋予发展中国家的优惠条款，有步骤地开放服务贸易市场，区别不同情况，有选择地、以积极稳妥的方式在一定的保护期内逐步扩大市政公用行业的开放领域和开放程度，以便最大限度的保护民族利益。为此，适当筑篱笆建立起一些非关税壁垒以阻止外商和外资的迅速进入，是十分必要的。
　　根据WTO有关服务贸易的条款规定，在我国政府未承诺开放的领域中，当然可以不受有关义务的约束。从陆续公布的我国与美国和欧盟的谈判情况看，外商在城市市政公用行业并没有提出什么特别的开放要求。但作为预案，我们对城市市政公用行业的各个领域还是有必要逐个进行分析并提出对策建议：
　　（１）城市供水、管道燃气和集中供热行业
　　城市供水、管道燃气和集中供热行业按照工艺流程可以分为：制水(气、热)厂与输送、分销两个阶段。
　　目前，前端的制水(气、热)厂已经允许外商经营，今后我们要严格按照国际惯例要求外商进行特许经营和直接经营，给予国民待遇。
　　现在城市供水、管道燃气和集中供热行业的输送和分销管网系统是禁止外商建设和经营的。我们认为暂不对外开放是出于以下理由：
　　１）输送和分销管网大多属于地下隐蔽设施，涉及到国家安全。
　　２）输送和分销管网具有自然垄断的特性，对城市政府来说，涉及到公众的安全、卫生健康。
　　３）政府为达到公益目标，向一些中低收入者提供诸如清洁水、清洁燃料和保暖等基本的社会福利，可以向生产者进行政府集中采购，然后通过管网以福利价供应。
　　４）从国际惯例看，输送和分销管网大多数由政府直接经营或者委托经营的。
　　鉴于以上理由以及受价格政策和利润管制的限制，我们认为绝大多数外商企业不会投资此项业务。
　　但是，未来外商急于进入的经营领域最可能是在争取向大客户或大用户进行直接供应方面，如外商提出"插入"经营的申请，要求我们在管网中提供必要接口或渠道时，我们可以根据商业原则制定必要?quot;插入"价格，收取较高的"过路费",以增加外商的经营成本，抵消其竞争优势。
　　（２）城市公共交通行业
　　国际上并没有象我国这样将交通运输业明确划分为市内公共交通和公路长途运输两大类，从我们目前掌握的情况看，外商对进入交通运输业的呼声较高，因此，从长远看公共交通行业对外开放是必然的趋势。
　　公共汽车和电车行业要尽快对内开放，制订市场准入条件，实行线路专营权管理制度，明确企业的责、权、利和社会服务目标，公开价格制订和调整程序，在竞争的基础上，通过契约给予国内企业在一定时期、特定区域内的特许经营权，以保护国内企业的利益。在特大和大城市中，只允许外商以合资或合作方式经营，且中方股份要占到51%以上。
　　为促进地铁、轻轨的建设，除规划、设计外，我们应当鼓励外商投资和经营，对外开放，实施国民待遇，但是在实际操作过程中，我们要按照国际惯例由中方控股或实施政府"金股"制，通过股权优势取得主导地位。在地铁、轻轨设备国产化方面，我们应制定相应的非关税措施，以保护民族机械工业。
　　出租汽车服务行业要在规范管理、健全市场准入制度的基础上，逐步推行经营权有偿出让和转让的办法，将经营权转交给经营者，今后在出租汽车的增量上要严格实行限额和竞价发放，提高外商的进入成本。
　　（3）市政基础设施行业
　　城市道路、桥梁、隧道的建设、经营和管理方面，如实行市场化时，要按照商业原则运作，行业内应尽快做到政企分开和管理和养护分开，首先尽快对内开放，鼓励国内企业优先获得，并赋予一定时期的经营或管理的权利，采取措施严格限制外商进入养护行业。另外，城市道路、桥梁、隧道施工企业应当参照建筑企业对外商的市场准入原则来办理。
　　污水集中处理厂的建设、经营和管理也要对内开放，在实际操作中，优先由国内企业承担。同时我们可以用特许经营方式欢迎外商进入这一行业。但在污水处理设备国产化方面要制定相应的非关税措施。
　　城市排水管网禁止外商建设、经营，理由与供水行业相同。
　　（4）环境卫生行业：
　　在城市生活垃圾的收集、清运等方面要尽快实行市场化，实行政企分开、事企分开、管干分离。利用过渡期，优先对国内企业和个人开放，并给予一定时期的特许经营权。这样，在利润小、规模效益差的情况下，外商进入生活垃圾的收集、清运行业的可能性不大。
　　城市垃圾处理厂的建设、经营和管理也要对内开放，在实际操作中，优先由国内企业承担。同时我们可以特许经营方式欢迎外商进入这一行业。但在垃圾处理设备国产化方面要制定相应的非关税措施。
　　（5）风景和园林绿化行业
　　由于东西方艺术观念的不同，在属于艺术范畴的风景名胜区的选题立意上和造园建林的艺术观念上，东西方存在着两大流派，因此，我们认为我国的风景园林行业是最有希望打入国际市场的。但是外商的进入也是极有可能的，主要是通过输入园林机械设备、游乐设施而进入。因此，我们的应对措施主要是通过强制执行国家安全标准、环境噪声标准等技术性措施来实施。
　　此外，进口国外的园林植物也会对我国的生态环境造成影响，我们可以根据国际惯例，通过强制性检验和检疫设置"绿色"壁垒。
　　在风景名胜区行业管理工作方面，我们要按照国际惯例，利用国际社会环境意识的提高的外部压力，提高和强化我国风景名胜区的资源和环境保护以及永续利用工作。对于在风景名胜区特定的区域内从事宾馆和餐饮服务的各类企业，我们要按照风景名胜区总体规划和国家的有关政策，予以适当限制。
　　关于在风景园林行业从业许可问题，我们要根据国际惯例尽快制订出台中国的注册风景园林师的职业资格和相关从业标准，根据对等原则，授予国外人士中国注册风景园林师称号和资格。理论上，中国注册风景园林师称号在国际园艺界是应当具有较高信誉度的。

　　本报告重点从服务和运营业角度分析了加入世界贸易组织对我国市政公用行业的影响，市政公用行业的建造业和设备、装备制造业已有许多主管部门进行了大量详细地研究和论证，因此，在本报告中未作为重点进行介绍。关于污水、垃圾处理和地铁设备国产化问题，除了与国内制造业、装备业的发展水平有关外，还与业主的组织形式和利用外资形式以及其他特殊原因有关，在此不作赘述。

二○○一年十一月十五日