给水工业的特性及其可持续发展

王灿 陈吉宁 陈吕军
（清华大学环境科学与工程系 环境产业研究所，北京，100084）

　　摘要：给水工业是关系到社会生产和人民生活的基础性行业。长期以来，给水工业在平衡自身经济效益与社会用水效益过程中，一直以满足于后者的要求为主导，造成了我国当前给水工业发展中的举步维艰。本文以可持续发展的思想为基础，提出了保证给水工业可持续发展的基本原则，并分析了给水工业的特性及世界范围内的市场化趋势的原因。这些研究为制定我国水工业发展的政策和管理体系提供了理论基础。
　　关键词：给水工业；可持续发展；市场化

The Characteristics of Water Supply Industry and its Sustainable Development

Can Wang, Jining Chen and Lujun Chen
Department of Environmental Science and Engineering, Tsinghua University, Beijing, 100084

　　Abstract: Institutional management of water supply industry lies in balancing its economic and social benefits. In China, the balance has long been overweighed towards the social aspects and results in the current stagnancy of the water supply industry. With focus on resolving such problems, this paper proposes three basic principles for the sustainable development of, and systematically analyzes the fundamental characteristics of, the water supply industry, as well as the necessity of water enterprise reform.
　　Key Words: Water supply industry, Sustainable development, Enterprising

1 引言

　　水是一项重要的环境生活资源，是人类社会赖以生存和发展的最基本条件之一。给水工业直接影响和制约了社会发展的三大要素，即公众健康、社会稳定和经济的增长。全世界每天大约有5万人因水污染和水短缺而死亡，发展中国家80%的疾病来源于受污染的水。由于供水不足、争抢水源而引起的争端时有发生^[1][2][3]；北约和美国一直把水看作是影响国家安全的重要因素。多数发展中国家落后的给水工业和公共卫生设施已经制约了其经济发展^[5]；而不少发达国家则为此承担了沉重的财政负担^[5]。人类未来用水的供需矛盾将更为尖锐，到2025年全球将有1/3的人没有足够的、卫生的饮用水；未来50年水将比石油更具有战略意义^[6]。因此，研究和探讨我国水工业的发展，尤其是其可持续发展战略对于实现我国的经济发展目标，保证国家安全具有重要意义。
　　本文的主要目的是从可持续发展的思想、原则出发，分析给水工业可持续发展的内涵，研究给水工业的特点及市场化趋势，为制定我国水工业发展的政策和管理体系提供理论基础。水工业是一个广义概念，涉及水资源使用的一切活动，其核心内容是水源保护、给水工业和排水工业^[7]。不少国家的现代水工业管理也体现了这一思想，如英、法等国家的水务局不仅为消费者提供给水服务，同时也负责废水处理和水体功能的保护，其水价因而也同时包括了自来水费、排水费和水资源费；后者在我国一些地方也在进行试点应用。这些从不同程度反映了给水与排水的统一性。但是，由于我国目前给水和排水事业从建设、运营到管理等各方面都尚未很好地统一，给水工业和排水工业发展的层次也有很大差异，且相互间具有独立性和特殊性，因而本文只对给水工业部分进行分析。

2 给水工业的定义

　　给水工业是指为满足社会生产和人民生活需求而提供符合一定质量要求水量的各种生产、服务、管理部门的总称。在生产层次上，它包括取水、输水、净水、配水等环节；在服务层次上，它包括基础设施（如自来水厂、给水管网等）的建设和维护、水质水量的监测、水费的收取等；在管理层次上，它包括与给水行为相关的各种管理法规、制度的建设和执行，如水源取水管理办法、给水部门的资格认证制度、服务质量管理制度、用户投诉制度、价格管理制度等。一般而言，生产层次决定企业的内部效率和经济效益；服务决定消费者的利益，或社会效益；而管理则决定企业的性质，同时也影响生产和服务的效率。

3 给水工业可持续发展的内涵

　　可持续发展是近代人类社会经过长期探讨逐渐形成的一种新思想，其最广泛的定义是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展^[8]。可持续发展的本质是改变目前靠大量消耗资源同时以破坏环境为代价维持经济发展的传统生产方式，最大限度地节约和合理使用资源，尽量减少人类生产活动和消费行为对环境的不利影响，实现经济增长与自然资源和生态环境的协调与平衡。其自然观主张人与自然的和谐共处、共存；其社会观主张公平分配、消费以满足当代人与后代人类的共同需求；其经济观主张在保护生态环境、自然环境基础上的持续性消费。
　　根据可持续发展观的基本原则，可持续发展的给水工业可以定义如下：既满足当前用水需求，又不损害满足将来用水需求能力；既满足本地区用水需求，又不危害其他地区满足其用水需求能力，这样的给水工业就是可持续发展的给水工业。给水工业的可持续发展应包括如下几方面的内涵：
　　（1）可持续利用水资源。给水工业作为向自然界直接取水的社会活动之一，为了实现其发展的代际公平，必须保证给水工业生产原料--水资源的可持续利用，不能因为当代人满足其需求而过度地开发或污染水资源。给水企业不能以无限地扩大给水量来获得赢利，而应考虑到水源时间上的可持续性和地域分配上的公平性，走集约型而不是粗放型给水的发展道路。提高社会整体用水效率是保证水资源可持续利用至关重要的方面，因此，给水工业的可持续发展必须促进用水效率的提高。
　　（2）公平有效给水。在保证水资源可持续利用的基础上，给水工业应该满足所有社会生产和生活的基本用水需求，并尽可能地降低费用，实现社会整体福利水平的提高。由于给水工业是具有生活必须性的服务，是地区大多数居民使用的公共服务，所以有来自用水客户方面的“提供服务的稳定性、可靠性、规则性和质量稳定性”[9]的要求，并且用户还强烈要求“禁止提供差别性服务以及禁止提供差别性价格”。这是由给水工业的公益性（文章后面部分将详细分析）所决定的，也是可持续发展思想的代内公平原则的体现。公平有效给水的内涵要求给水企业的服务质量、给水价格、水质水量等方面符合社会用水需求，并保证相关利益在消费者之间、消费者与给水企业之间公平分配，因此，这一内涵又可以理解为保证消费者的利益。给水工业的可持续发展必须保证消费者能公平地获得安全可靠供水。
　　（3）给水企业经济自立。给水作为社会生产活动之一，既有公益属性，又有商品属性。因此，在确保社会基本用水需求得到满足的基础上，应该实现给水部门的正当赢利，使其有能力根据社会需求的变化相应地提高自身的供水能力和服务质量，从而不断地满足消费者的用水需求和促进水资源的合理开发。
　　尽管给水工业的最终目的可以单一地定义为使社会用水需求（不论是现实的还是将来的需求）得到最大满足，但是上述三个内涵决定了其在操作和管理层次上的相互制约和相互矛盾。例如，水资源的可持续利用，势必要求消费者节约用水，限制其需求的无限满足；促进用水效率的提高和公平有效给水，将使给水企业的赢利受到约束，必须以提高内部效率、增强经济效益为根本途径；给水企业的经济效益与消费者的用水费用无疑也是一对矛盾。面对这些矛盾，如果不能很好地协调处理，过分偏重某一方面而偏废其它方面，必然导致给水工业可持续发展的失败。因此，研究各种不同的给水工业发展途径，探讨它们在各自有所侧重的情况下，如何相互兼顾，保证三个内涵得到协调，这是给水工业可持续发展研究的难点与核心内容。在这一研究之前，我们有必要对给水工业的基本特性进行深入的探讨。

4 给水工业的特性：公益性和商品性

　　给水工业最主要的特性是其公益性。长期以来，给水工业在绝大多数国家主要以非营利的社会公益事业的形式存在。这种存在形式可以归结为如下几方面的原因。首先，水是生产生活的必需品，不同的生产部门、不同的社会阶层都必须用水，因而决定了给水的价格需求弹性和收入需求弹性很小。这也是产生公平给水问题的原因，即不能因为高收入者的支付意愿高就忽略甚至放弃对低收入者的给水；不能因为部分行业的用水效益高就拒绝对社会基础行业的给水。从而导致了水价的制定不能完全以市场为杠杆，给水工业必须以保证全社会的基本用水需求为首要目标，而不是利润最大化，显然这个目标本身具有强烈的公益性。
　　其次，给水工业的产品质量直接影响和制约了公众的健康，必须对整个行业的给水水质和水量进行严格监控和管理，避免事故尤其是恶性事故的发生。这就无形中强化了政府和公众的职能，给水企业对市场的任何反应特别是短期行为往往引起政府和公众的强烈关注，从而造成了给水企业的对市场驱动的非敏感性。这种特点也是公益性的重要表现之一。
　　再次，由于市场竞争的原因，给水企业（水厂）在其产生和发展的最初阶段就形成了低价供水的特点。在给水工业发展的初期，新建水厂为了占领市场，必须与原来的打井取水、直接从湖泊河流等水源取水的个体给水行为进行竞争^[10]。显然，因为早期个体给水的成本不高，竞争的结果是自来水的水价也很低。根据诺斯的制度变迁理论，在公共政策的决策中“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”^[11]，因此，长期以来认为自来水应该低价供应的观念不能不说与这种历史低水价的惯性作用有着藕断丝连的联系。
　　决定给水工业以社会公益事业形式存在的另一个重要原因是自来水厂及其输配水管网系统需要大量的建设投资和运行维护费用，而且规划建设时间超长，使用周期受许多不确定性因素影响。一般一个城市的给水系统从规划设计到建设完成需要20年左右的时间；给水处理设施的使用年限至少20年，输配水管线管网的年限一般都是50年、100年甚至更长^[12]。这就极大地增加了给水工业的投资风险。对于这种高投资、高风险、低收益的基础性行业，个体不愿也很少有能力参与，由政府集资建设、统筹控制和管理因而成为世界各国的广泛实践。所以，给水工业由市政公共部门负责建设、运营也就在情理之中。
　　由于上述原因，公益性给水的存在可以说具有很大的必然性，在很多国家的一定时期内也得到了健康良好的发展。但随着经济和社会的变化，它也产生和积累了许多矛盾，并且，随着全球市场化的趋势增强，这些矛盾也越来越突出。首先是公平给水失效。为了保证低收入者也能获得必要的供水，传统的给水事业通常采取福利供水政策，由政府对给水部门进行补贴以提供低价给水。这种措施只注意了公平给水的一个方面，而忽视了福利分配的公平性，形成了用水越多，享受政府的补贴也越多的局面。这种社会资源的再分配显然对富人有利，从而实际上加剧了社会财富的分配不公。其次是用水浪费严重。由于水的收入需求弹性和价格需求弹性小的假设只在满足基本用水量的情况下成立，超过了这个水平，其弹性系数急剧增大。如仍保持低价供水，必然造成公众对奢侈用水的漠视，使节水技术和措施的开发和实施缺乏动力，从而造成社会性的用水浪费现象。同时，大规模的低价高耗用水也进一步加剧了政府的财政负担，这也是目前不少国家推行给水工业市场化的一个重要原因。另外，政府的持续财政补贴阻碍了企业对自身生产效率的提高，给水部门没有动力开发利用新技术、减少成本、提高服务质量。在世界范围内，几十年来缓慢变化的供水技术、冗肿的人员设置、陈旧的设备和设施是大多数国家水工业面对的主要问题。
　　给水工业的另一个重要属性是其商品性。给水工业的产品水凝聚了一定的社会必要劳动，具有使用价值和可交换性，因而也是一种商品。由于传统观念对给水工业公益性的过分强调，使得人们忽视了给水的商品性。但是，日益严峻的水危机要求必须把给水的商品性提高到应有的重要地位，不能认为水是一种便宜而丰富的资源。目前，几乎所有易获得的水源都已开发或正在开发，因此未来开发过程的单位成本将会增加。有关生活供水工程的一篇综述表明，下一轮供水工程的单位成本将比20世纪90年代初的水平提高2～3倍^[13]。许多发展中国家债务负担沉重，可用于投资的内、外资金有限，而且公用事业的各种资金需求之间竞争激烈，给水工业的发展将受到威胁。另一方面，随着世界人口的持续增长和人类活动的增加，生态系统的退化和水体环境的污染日趋严重，将进一步激化用水需求和给水之间的矛盾，从而加剧作为生产生活必需品的水的稀缺性。

5 给水工业的市场化趋势

　　给水工业的公益性和商品性是相互对立、矛盾的两种属性。强调给水的公益性必然削弱其商品性，反之亦然。因此，一旦水资源的稀缺性要求突出给水的商品性，就不可避免地要弱化一些属于公益性的给水行为，同时强化市场的资源配置功能，如取消用于低价给水的政府财政补贴，推行给水工业的企业化、市场化。
　　正是由于上述问题的存在，许多国家给水工业的发展经历了一个由私人建设与经营到国有经营再到市场化的过程。最早的时候，许多与水相关的服务都是由私人部门提供的。五十年代以前，私人部门经营供水行业非常普遍。即使在今天，在很多国家，农业灌溉仍是依赖私人部门进行的^[14]。公共部门直接参与给水工业基础设施的建设起始于本世纪初，四十年代后出现了广泛的国有化浪潮^[15]。然而，自七十年代以来，给水工业的管理体制开始逐渐接受私人部门的参与。不少国家（如拉美、北美国家、欧洲国家等）以不同的形式把给水工业推向了市场，特别是八十年代，英国水工业进行了迄今为止最彻底的市场化改革，引起了世界范围内的震动和争论^[5]。其间伴随着法国给水企业咄咄逼人的全球战略的推行以及冷战的结束，给水工业的企业化、市场化和全球化已成为当今国际上的主导趋势。
　　不同于传统的公益性或福利性的给水事业，给水工业企业化的基本原则是把企业从政府的附属机构向独立的市场主体转化。传统的给水事业作为政府的附属物，缺乏独立的经营自由权、缺乏有效的机制来约束和激励企业提高经营效率、扩大生产能力，因而难以调和日益增长的用水需求和逐渐紧张的供水条件之间的矛盾。与公益性给水形式相比，水工业企业化对给水企业来说能更好地使用资金、革新技术、降低成本；对消费者来说，因为强调了给水的商品属性，能刺激用水效率的提高，促进节约用水。
　　给水工业的企业化符合其经济属性的确切定位，因为从某种意义上说，给水工业的本质是一个社会生产行业：取水是对自然物质资源"水"的采掘工业活动，给水处理是对原料“水”"的加工工业活动，而输水和配水等给水服务则是对净化处理后的产品水所进行的销售和分配。所以，将传统的市政给水转向企业化给水在理论和实践上都显示了一定的生命力。
　　必须看到，给水工业企业化的一个重要结果就是给水市场的逐渐国际化。事实上，法国企业闯入英、美的给水市场正是促成这些国家给水工业市场化改制的重要原因之一^[5]。这种发展趋势对我国的给水工业来说是一个严峻的挑战。我国的给水市场潜力巨大，虽然1995年我国城市自来水普及率就达到了90.7%，但是普遍供水不足，全国一半以上的城市不同程度地缺水，其中108座城市严重缺水，缺水总量达到1600万m3/d^[16]。而另一方面，我国的给水企业发展落后，规模不足，技术水平低，缺乏国际竞争力。一旦水工业市场受经济全球化的影响被迫放开，即使是很小程度地放开，都有可能对我国的给水工业造成严重地冲击。因此必须对给水工业的发展进行深层次的探讨，研究其发展的内在机制，从而为提高我国给水工业的竞争力提供直接的、正确的理论依据。
　　另外，还必须看到，给水工业的市场化削弱了其公益性，给水企业有可能在利润最大化的驱动下，利用其市场垄断地位牟取不正当利益，如降低服务质量、拒绝向边远住宅区供水、制定垄断价格等，从而损害社会整体福利。给水工业的市场化在减少政府部门一些不必要行为的同时，也增加了很多新的职责，对其管理能力提出了新的、更高的要求。因此，分析研究市场化过程中的政府管理体系也就成为给水工业改制的重要内容之一，需要进一步专门研究探讨。

6 结论

　　根据可持续发展的基本原则，本文提出了衡量给水工业可持续发展的三项基本标准：
　　（1）社会效益，包括可持续地开采水资源和逐步提高社会生产生活用水效率；
　　（2）消费者利益得到保障，即消费者的基本用水需求得到最大程度的满足；
　　（3）给水企业经济自立，能够根据市场需求调整水质水量、提高服务质量。
　　对给水工业特性的分析表明，偏重给水工业的公益性而忽视其商品性是造成给水工业发展艰难的根源，必须把给水工业的商品性提高到应有重要地位。这种观念转变的结果就是给水工业的市场化趋势。给水工业商品性和公益性的相互竞争，直接影响到市场化的程度，也制约着给水工业可持续发展三项标准的实现。必须研究不同市场化程度对给水工业本身及经济、社会发展的影响，研究在不同程度的市场化情况下，政府应该采取什么有效措施保证给水工业的可持续发展。

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作者简介：

王灿，清华大学环境科学与工程系博士研究生，研究方向为环境产业、环境系统分析
陈吉宁，博士，清华大学环境科学与工程系系主任，教授，博士生导师
陈吕军，博士，清华大学环境科学与工程系副教授