论自然垄断市场范畴的水务企业转型[1]

论自然垄断市场范畴的水务企业转型[1]

—剖析水务集团经营弊端的调研报告

郭彬彬
北京市安德投资管理有限责任公司

目　　 录
前言
第一章 自然垄断市场的企业社会转型价值与分析
　　第一节自然垄断市场的企业转型与社会转型价值观念界定
　　第二节自然垄断市场的企业要正确定位政府企业及国有企业体制
　　第三节从政府行政管理到企业效益经营运作
　　第四节自然垄断市场的企业转型的必要
第二章自然垄断市场的企业管理模式向现代经营理念转型
　　第一节自然垄断向社会服务的企业转型
　　第二节政府行政管理职能性向市场经营效益性的企业转型
　　第三节 国有资产管理型向国有资本经营型的企业转型
第三章如何实现自然垄断市场企业成功转型增强企业实力
　　第一节自然垄断市场的企业经营管理理念更新
　　第二节纯朴的企业文化与真正的核心竞争力
　　第三节自然垄断市场的企业核心业务流程重组
　　第四节 自然垄断市场的企业资产剥改合并重组
　　第五节自然垄断市场的企业上市融资与行业建管分离
第四章 提高供水企业效益对策分析
　　第一节北京城市供水投资基本情况分析
　　第二节确定水资源费为用水人指标的成本控制
　　第三节确定水银行储备功能补灌市内水源井
　　第四节确定债券市场对水务企业的金融杠杆作用
结论
参考文献

前言

　　党的十六届四中全会通过的《决定》提出，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点,建设科学执政、民主执政、依法执政的执政党。回顾党史我们可以看到我们党在不同的历史时期都有一个转型的过程，当今社会主义市场经济的时期，我党提出和确立建设科学执政、民主执政、依法执政的目标,是我们党在社会主义市场经济体制下对于执政方略、执政体制、执政方式上的重大转型。我们自然垄断市场的企业转型,也是在我们执政党对于执政方略、执政体制、执政方式上的重大转型下,朝着一个新经营结构型态的转变，它不能完全依循旧有的经营模式与经验。在经营理念，组织架构、业务流程、经营策略模式、管理方式等方面都需要彻底的结构式变化，从而转变为一个新的经营运作型态。总起来说，自然垄断市场的企业要长盛不衰，必须不断地进行转型，寻找新的价值增长点，希望通过这种转型获得转机和生机。随着全球经济一体化，加入WTO后市场经济竞争的日益加剧，对国内自然垄断市场的企业构成了巨大的挑战，企业决策者们正在以独特而前瞻的视角审视着经济发展的大趋势，企业要么适应它而获得可持续发展，要么抗拒它而走向衰败。因此，很多自然垄断市场的企业面临着因势利导、实现企业转型的问题。 “那些能够生存下来的并不是最聪明和最有智慧的，而是那些最善于应变的。” （达尔文）。
　　古典经济学理论认为，公用企业是一种典型的自然垄断市场的企业，考虑到效率价值观，就不宜将其列为反垄断规制的对象。在以往反自然垄断行业的法律法规中，公用企业作为重要的反垄断对象除外，其正当性依据主要有三：一是自然资源导致经济领域中的自然垄断；二是政府行政管理上的庇护和公用事业利益保护；三是企业资本实力上的政府投资支持，而且受到国家政府极为严格的经济管制，以致不可能在市场上竞争。但是，伴随着自然垄断理论的进一步深化，以及发达国家八、九十年代对公用企业卓有成效的改革，公用企业的合法垄断地位业已面临理论和实践的双重挑战。80年代初以来，以美国为先导并席卷西方发达国家的政府管制体系的改革，逐渐对垄断理论的正当性产生质疑，理论研究与实证分析均表明：公用企业是合法自然垄断市场的企业，此论点存在不同程度上的缺陷。公用企业自然垄断正当化的依据及其是否是自然垄断市场的企业产生质疑 。
　　传统自然垄断理论存在三个误区：一是缩小了自然垄断的范围，即古典经济学所主张的只有长期平均成本下降时才是自然垄断的看法是不全面的；二是传统自然垄断理论的假设前提并不成立；三是在公用企业中实行合法垄断，通过政府严格的经济管制，并不是必然促使公用企业经营目标趋向于增进社会福利的唯一途径。我们清楚地看到，企业真正的价值核心将体现在对传统价值观的改造当中。自然垄断市场的企业发展障碍在于传统价值观的转型。为此，结合自然垄断市场的企业自身特点和现状，对自然垄断市场的传统企业进行研究，所得出的结论表明：未转型的自然垄断市场的传统企业将面临严峻的市场经济竞争的挑战危机。
　　 自然垄断市场的企业转型的方式可划分为两大类：企业自身改造型与资产重组型。
　　 企业自身改造型：是指自然垄断市场的企业通过企业经营管理理念更新,企业核心业务流程重组等等,实现计划经济向市场经济的平稳过渡，以适应社会主义市场经济体制下的企业现代经营管理与市场竞争环境。
　　 企业资产重组型：是指自然垄断市场的企业通过企业资产剥离、改制、合并、重组等不同的资产整合来实现企业转型。，这一转型过程中将包含企业资本来源的定性，产权结构的调整，行业经济现状，企业营运状况的影响等。因此，我们可分为以下几个方面考虑：
　　一、正确定位政府企业、国有企业。即政府资源管理型向资本经营型的企业转型。
　　二、从政府财政补贴到企业效益经营。即政府行政管理型向经营效益型的企业转型。
　　三、建立企业从政府行政管理到市场企业运作的转型模式，即自然垄断性向社会服务性的企业转型。
　　四、企业经营管理理念更新。即伴随企业经营管理理念更新，营造与市场经济融为一体的全新的企业文化等等。
　　五、企业的管理模式转型，即企业资产剥离、改制、合并、重组，以全面实施企业的组织结构，人力资源和管理机制的转型等等。
　　六、企业核心业务流程重组（BPR）,建设企业核心业务管理和应用系统。即企业IT管理，信息技术运用，资源规划系统(ERP)等等。
　　公用行业自然垄断市场的企业由于计划经济体制下，长期依赖政府庇护，企业存在着管理落后效率低下，不谈效益，依靠政策补贴，国家财政投资等问题。因此，面临着比发达国家企业更为严重的问题。从另一个角度来看，这将导致自然垄断市场的企业价值转型与资产重组更为复杂。由于受到旧有体制、社会舆论、人员素质等方面的影响，以及管理理念、管理机制等方面的落后所掣肘，所以转型过程将会持续较长的时间。
　　 结论：自然垄断市场的企业——即公用行业中的企业管理模式必须从政府直接经营向间接监督管理转变，从政府职能到社会企业运作转型，根据WTO规则和社会主义市场经济体制的要求，城市公用行业必须实行政企分离，建立高效率的政府管制机制和企业经营机制。计划经济体制下政府与企业之间原行政隶属关系将被资产纽带关系取代，政府对公用行业中的企业进行行业监督管理。政府有关部门主要做好市场的准入和退出监管，产品价格与服务质量的监管，企业成本监控，社会效益的体现等。

第一章 自然垄断市场的企业社会转型价值与分析

　　当前我们处于经济改革与社会转型的时期，社会中价值观念的转变必然被提上日程。对于体制改革中传统文化的价值观陷入深刻的危机，当代世界正处在一个价值大革命、价值观念大震荡的时代。早在19世纪，就有人提出“重估一切价值” （尼采）的口号，就中国的情况来看，探讨一下我国当前价值观念的现状及其变革趋势，具有很强的现实意义，也是我国自然垄断市场的企业转型的价值论。全国人大九届四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：“今后五年到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。”《纲要》还指出：“世界经济形势的深刻变化和发展趋势，特别是加入世界贸易组织，将给我国带来新的发展机遇和严峻挑战”。
第一节 自然垄断市场的企业转型与社会转型价值观念界定
　　我们正处在深刻的社会转型的现实进程之中。这里所说的社会转型，是指我国的改革开放和现代化建设事业。所谓社会转型，从社会发展的意义上看，是指社会意识形态的根本变革。马克思在《1857-1858年经济学手稿》中指出：“人的依赖性关系（起初完全是自然发生的），是最初的社会形态，在这种社会形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种社会形态下，才形成普遍的社会物质交换，全面的关系，多方面的需要以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三个阶段。第二个阶段为第三个阶段创造条件。”^[1] 马克思在这里依据作为主体的人的生存发展景况，把人类社会的历史发展划分为依次更替的三大形态即：人的依赖性社会、物的依赖性社会、个人全面自由发展的社会。他都可以看作是社会转型的价值体现。
　　明确了社会转型的概念，我们再来分析价值观念。平常所说的“价值观”，是“价值观念”的简称。价值观念就是指人们头脑中有关价值追求的观念。它是人们心目中关于某类事物的价值的基本看法、总的观念，表现为人们对该类事物相对稳定的信念、信仰、理想等等，是人们对该类事物的价值取舍模式和指导主体行为的价值追求模式。从微观角度说，价值观念是人心中的一个深层的信念系统，在人们的价值活动中发挥着行为导向、情感激发和评价标准的作用，构成个人人生观的重要内容，制约着人类活动的方方面面，是一个无形而有力的内心世界。从宏观角度说，价值观念是社会文化体系的内核和灵魂，代表着社会对应该提倡什么、应该反对什么的规范性判断，社会通过各种手段把这些观念灌输和传递给个人，化为个人的行为规范；从水平上看，价值观念可分为日常的价值观念和哲学的价值观念两个层次，前者是人们在世俗生活中自发形成的观念，后者则是理论化、系统化的观念体系。是直接指导人们人生活动的那些观念，渗透于人们日常的饮食起居、婚丧嫁娶、为人处世、待人接物、工作娱乐、旅游购物等等活动之中，成为人们活动的目标定向和判断事物的取舍标准。人生活在一个充满价值的世界上，人的每一活动中都包含着价值追求。在实际生活中，人们总是有所选取有所舍弃，有所喜好有所憎恶，赞成什么反对什么，认同什么抵制什么，总要有个一定的态度。这里就有价值观念在起作用。人们对一定事物的具体追求和评价，本身不是价值观念，但它一定是受价值观念制约的。比如，人们对某人是否人才的评价，本身不是价值观念，但这种评价的背后，必然隐藏着或暗含着一定的人才观念，即评价者对什么是人才、按什么标准判断人才以及如何选拔和对待人才的看法。这就是价值观念。可见，价值观念是人们对一定的事物（或人）喜欢不喜欢、关心不关心、追求不追求、看好或看坏、褒扬或贬抑等等的前提和依据，在现实生活中，人们对某一类事物的价值的基本观点，都可以形成一定的价值观念。经济观念、政治观念、文化观念、消费观念等等，都是具体的价值观念。这些具体的价值观念经过抽象、概括和提炼、升华，就形成总的一般价值观。社会生活的每一领域中都存在着由一种总的价值观具体化而形成的价值观念。个人的价值观念大都来源于他所生活的社会，特别是来自他所属的那些群体，是社会环境、文化传统、风俗习惯、社会舆论等等因素濡染和教化的结果。同时，个人的价值观念也形成于个人的价值活动中，来自于个人在价值活动中多次实践反馈的观念积淀和内化。价值观念一经形成，就成为主体头脑中一种相对稳定的观念模式，左右着人们的思想和行为。在社会文化系统中，一定社会的价值观念经过长期的历史传递和文化心理积淀，就形成一定的文化传统，长期占据人们的头脑，不会随着社会的变化而迅速改变，从而成为一种“巨大的保守力量”、“一种可怕的力量”。在社会变革时期，价值观念的变革也会随之被提上日程，维护旧秩序的价值观念和反映历史进步要求的价值观念发生激烈的冲突，旧的价值观念暴露出严重的缺陷。中国的改革开放和现代化建设，是一场带有根本性的社会变革。这场变革不仅要改变落后的、不能促进生产力发展的经济体制、政治体制、科技体制、教育体制、管理体制等等制度层面，而且也必然要求、必然带来整个社会在价值观念、情感心态等文化心理层面的一系列变革和更新。价值观念变革不仅是改革的重要内容，而且是改革得以顺利进行的精神前提。不难理解，要是不破除迷信、解放思想，否定“以阶级斗争为纲”的错误路线，提出“以经济建设为中心”、“贫穷不是社会主义”和以“三个有利于”为核心的价值观念，就不可能开创我国现代化建设和改革开放的新局面。所以，邓小平同志特别提出要“换脑筋”。所谓“换脑筋”，主要就是指变革旧的、落后的价值观念，形成新的、先进的、适合于社会发展新趋势、新特征的价值观念。应该看到，资本主义作为目前世界上尚被普遍实行的社会制度，资本主义的价值观念作为目前世界上尚被普遍奉行的价值观念体系，在现阶段仍有一定的现实基础。这些观念中的某些方面不仅同资本主义的经济基础相联系，而且同一般商品经济和现代化大生产也有一定的联系。在我国建设社会主义市场经济和实现现代化的过程中，是可以经过创造性转化拿来为我所用的。
　　在计划经济体制下，国家政府是全社会计划的决策者和代表者，是社会最高的，也是唯一的主体。国家依靠至上而下的行政命令、直接指令来维系社会的协调和统一。国家社会、地区政府、企业单位甚至个人，都在统一的行政管理体系中执行一致的计划，向同一个主体和计划负责。基层单位和个人只被当着“零部件”，只能随着国家机器的大系统运转，而不是独立的主体。单位和个人价值的实现，主要表现为完成国家的计划、符合国家和上级主管部门的要求、得到国家体制系统的承认、肯定和支持等等。这样，被强化起来的就是下对上的服从和依赖意识，责、权、利分离的意识下，“等、靠、要”成了它的最极端表现。国家计划对社会生活自上而下的调节不仅是单向的，而且是静态的，它以计划本身保持相对稳定为前提，让实际操作服从计划，形成了一系列保守、落后的价值观念，如“平均主义”的观念，“大锅饭”、“铁饭碗”的观念，思想僵化、轻视知识、鄙薄技术、无视人才的观念，因循守旧、不思进取的观念，不重效率及效益、轻视经营管理的观念等等。这些观念并不是真正的社会主义的价值观念，而是封建主义和小生产的落后观念。改革开放，首先就是要破除这些陈旧、落后的观念。
　　改革开放实践中新生的价值观念，是与我国社会主义现代化建设的客观发展过程相适应的价值观念。这种价值观念是马克思主义的基本原理和我国社会主义现代化建设实践相结合的产物，特别是以建设有中国特色的社会主义价值观念，邓小平理论是它的典型代表。因此，按照马克思主义的基本观点和邓小平理论，有中国特色的社会主义价值观念体系的核心，成为社会主义各项事业的根本宗旨和依归。有中国特色的社会主义价值观念体现在社会制度和社会规范上，是我党提出和确立建设科学执政、民主执政、依法执政的目标,有中国特色的社会主义价值观念的“本位价值”，是实现在生产力高度发展、物质产品极大丰富的、社会政治制度高度完善、有中国特色的社会主义价值观念，是思想道德觉悟和精神文化水准空前提高的阶段，是价值观念的充分体现。目前，不妨把邓小平理论中“三个有利于”的最后一条，即“是否有利于提高人民的生活水平”，作为判断我们一切工作的最高标准和“本位价值”，而把前两条，即“是否有利于生产力的发展”，“是否有利于综合国力的增强”，看作达到这一最高目的的手段。由此树立社会主义市场经济和现代化建设相适应的新型价值观念。
第二节 自然垄断市场的企业要正确定位政府企业、国有企业体制
　　国内自然垄断市场的企业当前的主要需求是什么？——主要需求是基本体制的正确定位。
　　在改革以来，我们把原有国营企业改称为国有企业，就是说国家不在直接经营这些企业，那末这些企业究竟是什么性质的企业，对于这种产权十分模糊的所谓企业，他们是不是企业，事实上是复杂的，在自然垄断市场行业和基础资源行业中，政府财政投资组建的企业，由政府直接经营，职工是政府的雇员，劳动力是商品。企业是政府经济职能在市场经济领域的延伸，虽然不以盈利为目地，但在市场经济条件下，又必需作为一个社会的独立法人企业存在，必需独立核算。如果有了企业盈利效益，也应当是政府全部归政府所有。这样的企业我们称之为政府职能企业，也就是国家政府企业。
　　我们所谓的国有企业，确定企业的资产归全民所有，它的基本生产资料归全民所有，却由政府直接指定某个企业组织机构或个人以政府的利益直接经营，企业职工是全民的雇员，劳动力是商品。但是企业并非是代表全民的利益在市场经济条件下经营，实际上国有经济（全民所有制经济）是不能同市场经济并存的，从剩余价值归谁所有的角度考虑，这种企业在其经济性质上不是国有企业，也不是共有全民所有制企业，同政府职能企业相同是国家政府企业。
　　企业的资本和资产来自于国家政府财政部门，作为企业经营的基本生产资料，被少数经营者租用，采取企业用工的雇佣关系组建的企业，企业员工是经过企业有选择地录用，必需为企业创造效益而获取报酬，企业经营者租赁的国家资本和资产必须保值增值，保证按企业要素分配的份额。也就是说，国家政府和全民在市场经济运作中的正常盈利指标下，企业赢得经营收入，企业自主支配剩余价值，我们暂时可称为国有企业。　　
　　长期以来，我国国有资产实行的是国家统一所有，分级管理的政策。即由国务院代表国家进行统一管理。国务院是国有资产的所有者，地方各级政府受国务院委托代表国家对国有资产进行管理。在改革开放的初期，我国并没有国有资产管理的概念。1988年成立国有资产管理局至1998年被撤销，其基本职能是产权界定与登记、资产评估认定、制定资产界定与评估及转让的政策等等，所以还算不上是真正意义上的所有权行使机构。在此阶段，所有权能行使基本上在行业主管、财政、人事、组织等部门之间分割。1998年，国务院进行了大规模的政府机构改革，国务院组成部门由原来的40个减少到29个，特别是撤销了长期以来作为一些大型企业的政府主管部门而存在的专业部，各部直属企业脱离了同专业部的关系。并且比较大面积地推行授权经营和委派制度。我市在国有资产管理方面基本上与全国同步也进行了许多探索，但并没有从根本上解决国有资产管理体制问题。随着经济体制改革不断深化，推进国有企业改革面临两大任务，即产权改革，管理机制的转型。当前在这两方面举措都涉及到用人机制的转型。国有产权的管理和变动可以说，建立新型国有资产管理体制下的人力资源管理和用人机制的转型已迫在眉睫。
　　 现行国有资产管理体制存在的问题和缺陷是所有者缺位。按现行的国有资产管理体制，国有资产为国家统一所有，由国务院代表国家履行出资人职责，国有资产不归地方政府所有，地方政府仅代表国家进行管理，不是所有者。从实际情况看，全国几十万家国有企业由中央政府统一所有，这种所有权关系只是一种理念，事实上从来没有存在过（即使是在高度集权时期也有大量的地方国有企业），也是不现实的，中央政府根本无法对全国的几十万企业履行出资人职责，这就造成了所有者的缺位。而事实上，地方政府拥有对地方“国有”企业的全部权益，包括资产受益权和资产处置权，产权关系明显的不清晰。从另一方面来分析，政府作为国有资产所有权代表，受社会信息、地方利益、人员配置等多方面因素的限制，并没有很好地履行所有者职责。党的十六大提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。使权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国家资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。
　　目前的国有资产管理体制管理权限分散，是由多个部委分别行使国家所有权。新一轮机构改革完成后，我市国有资产所有权的权能的行使基本上还在财政局、计发委或组织部等部门之间分割，即：计发委管立项，社会保障部门管劳动与工资，财政部门管资产登记和处理，组织人事部门管经营者任免。这种管资产，管人和管事相分割的体制，很容易形成各个部门都以所有者身份对企业发号施令，一旦出了问题，又互相推诿扯皮。只有确定企业基本体制上的定位，企业才能真正结合自然垄断市场的企业自身的特点和现状，全面建立适合社会主义市场经济的企业结构和管理机制，完成自然垄断市场的企业的转型，确定企业的产权结构将对自然垄断市场的企业的转型进程产生很大影响。确定企业的产权结构，全面建立适合社会主义市场经济的企业结构和管理机制,则给自然垄断市场的企业带来价值的提升，它不仅可以使企业提高工作效率、降低经营成本，增加企业效益，开拓自身市场，同时可通过个性化的增值服务创造新的价值。这将极大的提高企业的竞争力，并扩展企业的发展空间。
　　借鉴国外公用事业管理的几种模式
　　 在国外，有一批被经济界广泛关注的公用事业管理的范例；在国内，也有许多地区很早在公用事业管理体制方面进行了探索，涌现了以深圳、上海、武汉为代表的三种模式。
　　瑞典模式：在瑞典，国有企业所有权由议会拥用，议会授权政府管理。1998年，瑞典政府在工业部内部设立了一个专门行使所有者权能的国有企业局。该局共有13名工作人员，包括7名对相应行业效益监督的高级投资经理。国有企业局对34家国有企业行使所有权，占全部国有企业总价值的85%，国有企业局通过国有企业的董事会来实现对国有企业的管理，它要求国有企业必须按照上市公司的财务会计标准编制年度报告，该局请专业人士对其业绩进行分析评价。
　　 韩国模式：在韩国，财政经济部国库局持有国家在所有政府投资企业的股份，但是股东权利可以由财政经济部委托给某个行业部门（如商业、工业和能源部、建设和旅游部等）去行使。韩国政府通过法律来保护国家资本利益。就经营而言，赋予其较大的自主权，并引入严格的绩效评估的激励机制。同时，推行集中审计制，指定审计与检查委员会为唯一的授权审计机构。
　　美国模式：在美国，围绕着在公用事业行业中适当引进市场竞争机制问题，也展开了大是大非的激烈辩论。2002年，美国国家公私合营委员会发表了有关公私合营企业（PPPs）基本概念的《为了人民的利益》白皮书。虽然它目前的发行量超过35000份，但是对公私合营企业的批评意见继续存在。这场争端在一定程度上要么是由于误解了公私合营企业如何运作，要么是由于意识形态上的立场。于是，2003年又发表了《关键选择：公私合营企业问题上的辩论及其对美国前途的涵义》。这第二份白皮书讨论了这场争端的具体要点，以图阐明为满足公众需要而提供优质、高成本效益服务的方法所包含的真实意义。
　　“实际上，公私合营企业是公私部门之间直截了当的合同关系，它把两者的长处融合到一起来提供服务，或者以一种成本效益高的方式使基础设施融为一体。在政府的所有级别上的预算面临限制的目前环境下，应当普遍认可这一满足公众需要的方法。”
　　“但是，公私合营企业问题还是引起了相当大的争议。这部分地是由于有关‘资本主义成为政府、政府项目和公共部门职工头上的不速之客’问题的意识形态担忧。公私合营企业的倡导者反驳说，公民们就是想要获得以成本效益最高的方式提供的高质量服务。在这场辩论过程中，一些神话泛滥。本白皮书讨论其中一些最常见的错误看法。”
　　“与许多人也许认为的相比，公私合营企业的采用范围都要广泛得多。其一，所有级别的政府都面临着越来越严峻的财政拮据问题挑战，因而求助于私营部门，作为一系列产品和服务的融资来源。这并不是新趋势。事实上，公共与私营部门相结合来满足公众需要的做法，其历史与美国的历史一样悠久。美国的运输、供水和供电的早期基础设施，很大部分都是利用私营部门资源开发的。这一格局由于小罗斯福总统的“新政”计划而大大改变。按照这些计划，政府承担了这些功能，为的是刺激大萧条时期的美国经济。”
　　“地方、州与联邦政府角色的这一转变所造成的后遗症，引起了争议的各项要点。盈利动机并不一定会迫使公共服务的质量下降。通过公私合营企业，私营部门能够建立起在公众面前的更好的问责机制，部分地是由于私营部门对项目或一项服务所实施的高度控制。在合营企业中，工作岗位并不一定会由于裁员而损失。私营部门常常能够为合营企业带来有用的管理技能、技术和资源。”
　　“公私合营企业若设计得法，能够让公众掌握充分的控制权，同时又驾驭私营部门所提供的管理技能、技术和财力等。其结果是一种得到出色实施的公私合营企业，即一项契约安排，能够在成本效益更高的基础上提供更好的服务，它也是在公共部门财政拮据的目前情况下应付这种挑战的一种方法。”
　　鉴于公私合营在一般情况下的必然需要是裁减冗员，所以白皮书建议不仅实行公私合营，而且在扩大企业及行业的规模经济和范围经济上下功夫。譬如说，如果北京自来水公司和天津自来水公司联营，由于企业规模扩大，公司就雇佣得起薪水很高的工程师和技术人员，从而在产品与服务的质量和档次上找到补救办法。
　　反对派指责说，私营公司会通过牺牲质量来换取更高的利润。“有两条途径来看待这个问题。其一当然就是客观地检验与政府合营的私营公司向公民提供的产品和服务的质量。在设计合营企业方面，政府部门可以通过合营企业的合同和有效的监督，十分明确地规定和控制理想的质量水平。在一些领域（运输、房地产开发、提供社会服务等等）中，采用基于企业绩效的合同制，可以使私营部门的创造力得以提供成本效益更高的方法，以达到公众所要求的质量水平。”
　　“在供水领域中，几个案例表明，如果由私营部门而不是由一个政府管理的实体来提供，质量实际上有所提高。研究结果一致地表明，当私营部门介入时，水质保持不变或者有所提高。在符合联邦政府的《饮用水法案》要求方面遇到财政或技术困难的政府常常求助于私营合作伙伴来帮助达标。”
　　转向国内，公用事业管理模式有深圳模式：深圳市从1994年，构建了“国资委——国有资产经营公司——国有企业”的三层次管理模式。1996年，以三家市级国有资产经营公司的正式运作为标志，“三个层次”管理模式基本建立。其中，国有资产经营公司的构建和运作是核心环节。它由国资委授权，代表政府对相应国有资产行使资产收益、重大决策、选择经营者等投资者的权益，具体从事国有资产产权经营和资本运作，但没有任何行政管理职能，一般不直接从事生产经营活动。2001年，深圳对少数集团实行由市国资委直接授权经营，但只限于国有独资企业。
　　 上海模式：上海1993年成立了国有资产管理委员会和国有资产管理办公室，标志着上海国有资产管理体制改革的实质性启动。上海通过国有资产授权经营，塑造国有资产运营主体的尝试，形成了“国资委（国资办）——资产运营机构（40家国资授权经营公司）——企业”的三级管理机构。其中，处于核心位置的授权经营公司形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促进了国有资产保值增值机制的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。上海的公用事业管理运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对国有资产进行了跨行业的整合与重组。
　　 武汉模式：武汉国资经营管理实行的是“三层架构”，即在“国有资产管理委员会——国有资产营运机构——企业”下实现三个职能分开：政府作为全社会管理者的职能、政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运营职能分别与作为国有资产所有者的职能、国有资产的运作职能、企业的具体生产经营职能分开。1994年成立了国有资产管理委员会，并组建了武汉市国有资产经营公司，授权其持有市属24家股份制企业的国有股。1997年以来，撤销所有工业主管局，调整组建了武汉国有资产经营公司、市机电国有控股公司、市轻纺化国有控股公司等一批综合性、专业性的国有资产营运机构。
　　 研究和分析这些成功的范例和模式，对于研究着政府企业，国有企业及公用事业管理体制能够提供许多有益的启示和借鉴。首先，国有资产所有者要真正到位。所有权和经营权分离，是新体制下公用事业管理机构与企业关系的核心问题。实现两权分离，最重要的体现就是政府公用事业管理机构对国有投资和拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”而是“履行出资人职责”。其次，要清晰出资人和经营者及其各自的权限。新的公用事业管理机构仅仅是所有者而不是经营者，因此它对其出资的企业行使的应是公司法中规定的股东会职权，而不是董事会、监事会和经理的职权。出资者的职责应是只管资产收益、重大决策等，至于国有资产保值增值应是投资公司和企业的责任。
　　第三节 从政府行政管理到企业效益经营运作
　　“水价涨了, 成本大了, 利益少了, 北京自来水集团今年预亏过亿元 。自来水取水量和用水量之间的产销差率由企业自己承担，成本增加５０００万。”北京水价上调，是否会让水务集团获得重大收益？水价的调整并非自来水本身调价，调的是水资源费和污水处理费的标准。每立方米水上调的０．８元中，０．５元是水资源费，其他０．３元是污水处理费。自来水集团生产自来水按照取水量付费，取多少水就要向国家缴纳多少钱。而在向用户收取水费时，是按照已经使用量计算的。由于自来水行业在产、供、销过程中存在着不可避免的水量损失，由此带来了自来水取水量和售水量之间的产销差率。调价后，这个差率将由原来的每立方米９分钱扩大到０．２４元。目前，这个由产销差率带来的损失没有补偿来源，只能由企业自己承担。据了解，该项费用再加上由此带来的税费，自来水集团将为水资源费承担近１．３亿元，比调价前又增加５０００多万元。另外，随着水质的变化和水位的变化，生产自来水的成本也在不断加大。这些因素加在一起，使去年实现了盈亏平衡的自来水集团今年将出现１亿元以上的亏损。据此我们看到，在政府职能约束下的企业，政企不分，流转不畅，盈亏不平，执行着政府行政职能管理义务，并非是企业市场运作行为，也就是我们在计划经济下企业的口号: “为政府排忧解难”。
　　十六大报告中指出“政治建設和政治体制改革”围绕的都是“发展社会主义民主政治，建設社会主义政治文明”這个根本目标。推行政事分开，政企分开，对于非政府职能的企事业单位转型，已成为建立现代社会主义市场经济体制的重要任务。政府职能企业的转型说到底是政府职能的转型，其中涉及的問題很多，也很复杂。我认为，以下的转型是当前政府职能性企业应当着力解決的重大問题。
　　１、从政府职能型企业运作向市场主导型企业运作转型。从政府指令型计划经济到政府主引导型市场经济，再到市场主导型市场经济，这才能反映了企业进入社会主义市场经济，以适应ＷＴＯ的需要。
　　２、计划审批型企业运作向全面服务型企业运作转型。应当大幅度地削減行政审批计划指标，促进生产要素的流动，在市场竞争中优化組合。规范市场经济条件下企业资产关系、资源关系、社会效益、经济效益，维护市场秩序，保证公平竞爭。
　　3、从行政管理体制的企业向经营管理型企业转型。我国的行政管理体制具有自上而下的控制型特点。按照十六大的精神，把政府职能型企业及自然垄断市场的企业改革作为新阶段完善市场经济改革的重点，将为进一步推进我国社会主义市场经济体制改革的深入发展，企业社会化的进程起到重要的作用。
　　经济学家魏杰指出：“政府拥有或不拥有国有资产的目标是为了维护社会的稳定和经济发展，而不是其他。”国有资产无论是从经营性资产转变为非经营性资产，或者从非经营性资产转变为经营性资产， 都要以社会秩序的稳定和经济持续增长为目标。政府领导在实施供水企业改革中， 首先要理性地考虑以下问题：———市场竞争的波动性给城市供水企业生产供应的连续性、稳定性要求所带来的风险有多大，城市建设的现实情况和未来城市发展的前景；对供水事业的安全性、稳定性、连续性有什么样的要求；如何实现企业效益和社会效益的统一。
　　 建设部于去年底发布了《关于加快城市公用行业市场化进程的意见》，进一步加快国有企业改革和公共设施领域投资体制全面开放的形势，要使供水企业从过去国有垄断经营逐步实行市场化经营，产权结构由单一国有投资主体向多元化投资主体转变，使供水企业优化内部资源配置，提高工作效率和提高管理水平，真正建立现代企业制度。同时要求“城市人民政府及其行业主管部门要本着对人民、对事业高度负责的精神，精心组织、统筹规划，妥善处理好改革、发展、稳定的关系，积极稳妥地推进市政公用行业市场化进程。要制定总体实施方案，落实相关配套政策。要从本地实际情况出发，因地制宜、分类指导，切实解决好市场化过程中出现的实际问题。在实施产权制度改革时，要按照国家和当地政府的相关政策，妥善解决好职工养老、医疗等社会保险问题。改革要处理好稳定和发展的关系，作为城市公共基础设施的供水企业在这一经济结构战略转型过程中，既要处理好当前的改革、稳定和发展问题，也要处理好未来的改革、稳定和发展问题。供水事业关系群众生活、政府形象、供水企业发展和投资者回报等多方面切身利益和社会稳定，改革要综合平衡各种因素之间利益关系。
　　 结论：为什么政府的职能转变一直滞后？这固然与传统计划经济体制因素有关，同行业协会等社会组织发育滞后有关，但深刻的原因在于，政府行政管理权力的背后隐藏着政府部门的自身利益。这就使得某些既得利益成为政府职能企业进一步改革的阻力。在利益的主导之下政府的职能转变是非常困难的，由此，改革公用行业自然垄断市场的企业的政府管理体制，首先要实行真正的政企分离；由政府行政职能型企业转型为企业效益经营型，导入竞争机制，提高经济效率和效益，实行合理的价格监管制度。　
　　第四节 自然垄断市场的企业转型的必要
　　只有那些陷于市场竞争中经营危机的企业，企业的领导人最能够实现真正意义上的企业转型。作为自然垄断市场的企业，我们可称之为非危机状态下的企业，企业高层管理人员有理由对实施转型犹豫不决，虽然他们知道不采取行动将导致企业缓缓衰退，但同时也有足够理由惧怕转型的不确定性产生的不确定结果。对于未来转型的不确定性是无法避免的，转型所要求的绝不仅仅是表面上企业的组织结构的变化，同时企业体制，管理机制以及用人机制也在不断变化，以便顺应市场的发展变化和关键人物的加盟或离开。企业在不经历市场竞争中经营危机的情况下能不能完成转型？我们坚信，只要企业领导人知道什么能够改变个人和群体对现实的看法，那么对上述问题的回答应该是肯定的。成功的转型要满足以下三个条件。
　　１．企业员工身兼演员与观众两职
　　 传统而且根深蒂固的习惯必须受到质疑并被彻底抛弃，新习惯需要去学习而养成。让人们在日常事务工作的同时，能充分地、客观地质疑旧的习惯弊端，甚至改变常规习惯作法，其难度将很高。哈佛大学肯尼迪政治学院的领导艺术学专家Ronald A.HeifetZ对此曾作出过恰如其分的揭述，他认为转型领导人以及参与者，应同时拥有“舞池”中舞者的热情和“二楼阳台”上观赏者的冷静观察。对于企业领导者往往热衷于在舞池中跳舞，而且会跳得越来越快。只有当企业领导人有充分机会观察深思后，才能完全驾驭转型进程中的各种认识上与感情上的复杂情况。从长远上看，每个积极投身于企业转型的参与者都必须登上更高一层的“阳台”。
　　那些变革最积极的支持者往往自然而然地被引至阳台，如：不担任管理职务、认同财经分析员观点的董事、新从公司以外聘用的管理人员，他们能这样做，很大程度上是因为对企业事务的超然地位。但企业大多数高级管理人员在没有危机的情况下，很难置身事外，每天日常事务性工作的压力无疑使超然成为可望而不可及的奢侈。如果对高级管理人员尚且如此，基层员工就更难做到了。而缺乏这种在阳台高度上的认识，员工会把转型看成是自上而下的强迫性旨意，最终引发转型失败。
　　 2．企业员工要跨过信服的门槛
　　自然垄断市场的企业转型要求成千上万的员工采用全新的视角观察未来，并认为这种未来是绝对必要的。在员工达到这种笃信程度之前，必须向他们阐述清楚三件事。
　　首先，为什么要进行转型，以及为什么要在此时此刻立即行动？企业未来的成败必须同样彰明较著。其次，企业全新的转型必须清晰明确且激动人心。第三，每位员工都必须深知转型为自己将带来什么好处，企业领导人必须对这种问题做出令人信服的回答。为建立真正意义上的信服，从一开始变革的理由和目标就必须经得起最挑剔的旁观者最严格的质疑，就可以建立令人折服的全新现实。
　　 3.企业员工要自身体验
　　实际上，我们所汲取的经验以及我们对变革的体验，表明这并非完整的憧憬。实践出真知要通过亲身的体验所得。自然垄断市场的企业转型同样也要求员工拥有直接、具体的切身体验。他们不可能简单地被领导人的讲话、文件或录像材料所感化，每个人都需要通过自身体验进行重新诠释。但领导人可以建立起一种“体验的倾向”。 但对目前企业现状的真正原因，要达成解析是转型所必不可少的环节，因为这将引发对企业以前经营决策的质疑，以至怀疑现任领导处于尴尬境地的因果。
　　自然垄断市场的企业转型进程中的行业发展，不会为等待企业完成转型而止步不前。转型本身会暴露企业所未料到的缺陷，出现错误与意外在所难免。在转型计划设计阶段和筹备资源之际，对不确定性结果做出预测，规避转型中来自各方面的风险，减少企业转型中失败的可能性。若避开企业的实情不加以论证，将冷酷的企业现状明确地摆到桌面上会令一些人极不舒服，除非转型在根本上做好迎接这些挫折的准备，否则将极易半途而废。企业将很难转型一旦遭遇失败将赴有灾难性，很难东山再起做第二次转型的尝试。推动转型的思想创意则绝非他人已知的东西。
　　 结论： 使成千上万的人跨越自身体验的这道门槛，无疑将是企业决策层所面临的最艰巨的任务。许多案例中，管理层发现了企业当前问题的症结，并为未来制定出非常有说服力的远景目标。这些领导人物将这种体验化入雄浑激昂的转型宣言之中，并努力帮助千百员工、业务合作伙伴和客户自己去发现转型的内在逻辑。但无论如何，核心领导对于任何转型都是必不可少的。正如上文所述，转型又必须在没有中心领导的条件下进行。员工个人不是因为与公司首席执行官的亲身接触而建立起自己的转型观的，要想让人们承认尚不存在的未来的憧憬和信念，实际上是在一个自觉、自愿、自由的个人价值观念的选择，每个人都得靠自己去做出这样的抉择，不能越佾代疱地替其他人去进行这种体验。企业必须不断适应各种难以预料的外界变化，随时自我调整，甚至在一个战略展开不久的时候，就需要进行新的转型，形成新的战略思想。在瞬息万变的市场上，企业经营战略的生命周期变得越来越短，企业已经很难指望一个既定的经营战略在3~5年内完全不变。

第二章 自然垄断市场的企业管理模式向现代经营理念转型

　　抓住经济全球化的发展机遇，重要的是创新。江泽民主席曾经指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”对自然垄断市场的企业来说，更需要的是观念创新，思维创新。过去由于受计划经济体制的影响，自然垄断企业的管理模式一般都是强调完成计划，安全生产，保障供给。企业转型，要围绕建立现代企业制度的要求，企业经营管理模式和经营理念，经营行为的创新，在管理机制创新上下功夫。继续解决企业发展中的深层次矛盾。我们必须清醒地看到，还有相当数量的企业现代企业制度建设的基础并不牢固，企业法人治理结构还不完善，“翻牌公司”的问题也没有得到根本解决。真正建立起适应社会主义市场经济要求的经营管理机制。在同样的政策、同样的市场环境下，有的企业生产经营好，有竞争能力，有的却步履维艰，缺乏活力，这里面很重要的一条原因就是企业管理模式问题。建立现代企业制度的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”四个方面，都有很大的创新空间，企业的管理模式创新，要在这些方面下功夫，推进资产重组，规范改制，加快股份制改造步伐，完善法人治理结构。
　　计划经济体制下绝大多数供水企业是隶属于政府职能部门的国有自然垄断性企业，垄断经营，缺乏竞争，效率低、成本高。入世后跨国水务集团将大规模进入我国供水市场，国内供水企业要在竞争中求得生存和发展，必须按照社会主义市场经济规律和建立现代企业制度的要求，建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。努力引入市场竞争机制，促使供水企业加强管理、严格成本控制和强化投资约束，同时加快资产重组、增强竞争能力，是供水企业改革的方向。
　　自然垄断市场的企业转型的条件：自然垄断企业的转型必须要在企业自身内部条件成熟、各方面制度安排都配套、到位的基础上才能水到渠成。自然垄断的企业要顺利实现转型，至少必须要满足以下五方面的条件：企业产权明晰化、经营理念市场化、管理机制现代化、组织结构扁平化、人才结构知识化等等。但就目前而言，自然垄断的企业在这五个方面都还存在着很大差距与不足。
20世纪90年代之前美国实现了经济增长方式由粗放型向集约型的转变，90年代以后以网络经济为代表的新经济出现。此时，提高对于国民经济增长具有贡献的企业达到了70%以上。在此基础上，生产性企业，改变了那种大规模生产的粗放式经营方式，在企业内部管理方式上实现转型。全面引进ERP系统，优化业务流程，提高管理效率，实现管理创新。除此之外，重视科学技术人才、经营管理人才等人力资源因素，重视员工教育程度、基础教育水平以及在岗员工接受再培训等环境方面的因素。企业通过对自身由内到外的改造，更有效地提高了生产效率，扩大了企业效益，增强了企业实力。　　
　　第一节 自然垄断向社会服务的企业转型
　　时势造企业。不同的时势造就不同类型的企业。计划经济时期，市场短缺，商品匮乏，企业多为自然垄断市场型。那时，只要能生产，不怕没市场。建立社会主义市场经济体制以后，市场繁荣，商品丰富，买方市场开始形成，企业便逐步转为经营型，不仅要组织生产，而且要开拓市场。但随着市场经济的深化，买方市场渐趋成熟，企业经营又需要转向服务型。
　 所谓企业的社会服务型，不是服务业的别称。服务业，是指那些为社会生活和生产服务，拥有一定设施、设备或工具提供劳务的国民经济部门。如传统的服务业旅店、浴池、理发、洗染、照相、饮食、修理等业，新兴的服务业如情报信息、各种咨询、广告、旅游等业，以及广义的除工农业以外的一切行业等。服务型，是指企业经营理念、经营行为的转变，即观念的转变，及受观念支配的行为方式的转变。服务就是付出企业从经营理念到经营行为，必须真正把用户作为上帝，心甘情愿为之服务，从头到脚为之效劳。否则，企业很难赢得用户、赢得市场，赢得生存之地、赢得发展之机。随着我国进入全面建设小康社会的新的发展阶段，人们在衣、食、住、行等方面有了更高的要求，企业能否主动想到这一点，主动为之服务，在生产制造、质量标准、售后服务等方面有新的进步，在思想意识上要有新的提高，首先是“想”字先行。开动脑筋思考，要一改过去那种一心只想得到自然垄断市场，追求利润适度化、平均化，并不在如何制约和掣肘利润最大化，降低成本两个角度考虑。
　　自然垄断性企业转向服务型，是时代的要求，是企业追求目标的升华，是企业“以人为本”思想的深化，从根本上讲，是对“人”的普遍关注，是对人民、对社会负责的具体表现。同时，这种服务也是推动企业、员工、顾客、社会共同体和环境利益上升到一个更高层次所做的努力与贡献，是推动社会进步、文明发展的具体表现，是构建社会主义市场经济体制的内在要求，是国有企业实践“三个代表”重要思想的必然要求。然而，企业毕竟是企业，其付出不可能、也不应该是无偿的。这就产生一个矛盾，为解决这一矛盾的办法只有一个，强化管理，向管理要效益。企业的服务问题，既是经济建设问题，也是世界观建设问题。是用唯物主义的观点看还是用唯心主义的观点看，是用发展的观点看还是用静止的观点看，是用联系的观点看还是用割裂的观点看，不同的看法导致不同的结论，不同的结论导致不同的行动，不同的行动导致不同的结果。决定着人们对待事物的立场、观点以及人生追求和在现实生活中的价值选择，支配着人们的思想行为、意志品质、认识能力和道德情感。所以，搞经济建设，实现企业转型，同样也离不开加强世界观的建设。加强世界观的建设，最根本的是加强对马克思主义哲学的学习与实践，在经济建设的日常工作中，特别是在市场经济深化、企业转型过程中，始终坚持马克思主义的哲学观，用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点观察问题、分析问题、解决问题，始终做到能透过变幻不定的市场经济浪潮的表面现象抓住问题的实质，抓住事物的根本特点和事物发展变化的内在规律，与时俱进，使企业在市场经济体制下做强、做大，要有所为，主动寻找新的发展机遇。 　　
第二节 政府行政管理职能性向市场经营效益性的企业转型
　　中国青年报（国华）近日，南京城建领域改革出现重大突破，南京市政府宣布将全面退出公交、供气、供水、污水处理、收费道路等经营性和准经营性城市建设项目。南京市政府的投资，从今年起将主要用于非收费的城市道路、桥梁、隧道、环境整治、市政工程养护等社会公益性的非经营性项目，城建部门不再投资兴办各类企业，只发挥组织招投标和监督管理的作用。此举意味着我国公用事业改革出现了又一个大的跨越。（6月30日《经济日报》）
　　公用企业,指涉及供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营型企业。建国以来,我国的公用企业一直实行高度集中的行业垄断性经营的管理体制。由于历史的原因,存在于我国公用企业中的行政性垄断势力强大,由企业体制和企业机制惯性带来的改革阻力使得改革困难重重。公用企业一方面是向消费者供应自来水、煤气、热力、电力等等服务性的企业组织，另一方面，它又处于行业管理者地位,拥有行政职权，对本行业所辖业务进行管制，进而利用行政管理权为本企业在行业垄断的市场下牟取企业经济利益。正如管制理论代表人物乔治·施蒂格勒所言：“管制通常是产业自己争取来的,管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”公用企业的产品或服务由行业主管部门定价，由于行业行政主管部门拥有如此的权力,公用企业就必然通过各种手段去赢得主管当局给予优惠或差别待遇,以实现企业利益。我注意到，与深圳、广州、上海等地的公用事业改革不同的是，南京这次不仅提出要把公用事业经营的大门向社会资本完全敞开，同时还下决心把政府投资逐渐抽出，然后彻底关上政府投资通往这些领域的大门。南京市政公用局官员说：“大胆退出，通过全面开放、全方位开放，进一步盘活存量，引进增量，创新体制、机制。”南京这一改革举措是市场化和城市化发展的必然结果，将给我国政府改革和社会经济发展带来深远的影响。这一改革促使政府职能进一步转变。由于我们过去过多强调公用事业的公益性，强调政府推动城市建设的主导作用，为政府排忧解难，政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。这种裁判员和运动员合二为一的身份，使得政府必须设置庞大的职能机构、动用大规模的财政资金对公用事业进行建设和管理。根据有关资料，供水、供气、污水处理、公交等公用事业虽然利润率不高，但市场广阔，盈利稳定，几乎没有风险，所以城市公用事业蕴涵着无穷的商机。而目前大部分城市由于公用企业缺乏自主权和积极性、生产效率低下，行业亏损严重。政府一旦退出这一领域后，民营、外资等社会资本大量涌入，行政垄断局面将被彻底打破。市场化将为公用事业带来无限活力，促使这个行业的整体规模、经济总量迅速增加，将为经济发展提供后劲，带来新的增长点，这一改革将有力推动经济迅速增长。
　　消减政府在公用行业行政性管理职能，有利于公用事业整体服务水平的提高。公用垄断企业效率低、服务质量差是一个普遍现象，公用企业已经成为消费者投诉举报的一个热点。据国家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地位侵权，成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之一。这些问题集中表现为：利用审查报装控制设计施工；捆绑交易滥收费用；官商作派服务质量差等等。政府在公用行业行政性管理职能的全面退出，完善市场竞争机制，各个公用企业以纯粹商业化的方式向民众提供相关服务，必然大大提高公用事业整体服务水平，有利于公用事业长期健康的发展，有利于更好地保障广大市民的消费权益。作为一个消费者,当前面临公用企业在公用行业的垄断，与其背靠着政府在公用行业行政性管理职能的行政权力，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑。理清政府行政职能与公用企业之间的关系，政企分开是公用企业改革的基本思路。由于公用企业的特殊性，政府有必要对其进行一定程度的监管。我国政府过去对公用企业的规制主要体现在进入规制方面，只授权政府部门或其所属机构进行投资经营，也就是典型的行政性垄断。引入民间资本，打破垄断局面，促进形成公用行业有效竞争机制。在引入竞争机制时可以从投资主体着手，可以允许民间资本甚至外国资本的加入，改变政府投资一统天下的单一投资主体结构，向多元多层次的投资结构发展。区分垄断的不同种类,对纯粹自然垄断采用程序上的规制和实体上的规制相结合，增加透明度；对非自然垄断的公用企业引入竞争机制。
　　自然垄断市场的形成，是由于社会自然资源条件而产生的市场,如果进行竞争性经营,则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱，而只能由独家企业垄断经营的状况,在自然垄断的行业,不进行垄断或者独家经营就会造成资源浪费和社会成本增加,并不是要打破一切垄断,只是要打破一切不利于市场竞争和实现企业效率最大化的垄断。对自然垄断的公用企业应对其成本、价格、利润应予以公开,增加透明度。对于非自然垄断的公用企业,应当采取开放性政策,由多个合法的市场主体经营,允许各种企业形式存在,使其在竞争中成长。目前我国社会中的政府行政职能型的公用企业本来不是为建立一个社会主义市场经济社会设计和组建的。从一个传统计划经济体制社会中的政府行政职能型企业到现代社会主义市场经济社会中的效益竞争企业，这个过程有人也叫“政府公用企业改制”，也有人叫“政府公用企业再造”。在这定为自然垄断市场企业转型较为恰当。
　　我们国家从计划经济转到市场经济条件下，大范围的进行政府行政职能型的企业转型成本极其大，原有的国企在转型的过程中有很多的困难和阻力。在原有企业建设过程中，设立的目的、地址的选择、建立的方式，以及运行方式，都形成了很固定的方式。在计划经济下，我们的企业有两种导向性，即为政府上级导向和计划制定的市场导向，在市场经济环境下，企业的这两种导向性必须向市场竞争机制转型，企业运行方式，经营思想以及管理体制、内部机制的问题，都需要以市场为导向。要使原来的行政管理导向走向效率经营的导向，不仅仅是稳定的问题，有很多管理环节的问题不大好做，过程是很复杂的。转型过程中一种是股份制改造的方式。其实企业的改制，根本上还是资本链的变化，企业体制的转型，在经营决策层、企业管理层的认识上还是可以接受的。在现实当中，国企在股份制改造上，只要把资本市场的信号传递到企业内部就可以，相对可能会好一点。另一转型方式就是资产重组，这种转型的方式跟企业股份制改造不一样，它是企业资产的整合。但是资产面的变化会带来很多的影响，主要是经营决策层和企业管理层的变化，实质上比股份制改造问题要大得多。
　　第三节 国有资产管理型向国有资本经营型的企业转型
　　根据我党十六大提出的：关于国有资产管理体制改革的原则和思路。继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，这是国家政府整个经济管理体制改革的重大突破。当前，随着我国经济体制改革的不断深化，推进国企改革任何大的举措都涉及国有产权管理和变动，构建新型国有资产管理体制。
　　 国有资产作为一种资产，也具有追求增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。而事实上，在我国资产低效使用的问题一直都很严重，资产使用效率低下问题，影响了资产管理效能。现行的国有资产管理体制从有效性的角度看，有三个明显的问题。首先是不利于在保持国有制的前提下形成多元市场主体；二是不利于推进企业产权重组，主要是产权关系不清晰，出资人资格不明确；三是难以适应现代公司法界定的职权投资和股东权利要求。通过推进股权多元化改革，完成了产权制度改革。但对这些国有控股企业的资产管理，实际上采用的仍然是老办法，严重损害了小股东的利益，而公司治理结构要求被控股的企业保持相对独立性和对大小股东的公平对待。根据十六大提出的要求，国资管理体制改革的总体目标应确定为：建立国有资产营运主体，完善国有资产基础性管理制度，强化国有资产监督体系，形成有效的国有资产管理、监督和营运新体制，促进国有企业战略性重组。国有资产管理型向国有资本经营型的企业转型。新型国有资产管理体制要能够妥善处理好效率与效益的关系，或者说经营灵活性与市政府有效控制的关系，提高国有资产的运营效率。实现资本经营的最大化，才是新国有资产管理机构最大的责任和目标。
　　 国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政性资产、自然资源资产。根据国家有关政策，自然资源资产仍然将保持独立性。新型国有资产管理体制要能够明确市政府以及国有资产管理机构和国有及国有控股企业不是行政管理关系，而是出资人与企业的关系，实现政资分开，用《公司法》使两者关系得以规范化。建立的新国有资产管理部门管辖的重点是以企业资产为主的经营性资产。国有资产管理委员会体现所有者意志，对国有公司实施所有者管理：（1）任免国有控股公司的董事、董事长、总经理；（2）制定国有控制公司的经营规划；（3）审批国有控股公司的重大经营事项，如重大股权变更、重大投资活动、利润分配方案；（4）对国有控股公司的财务状况进行审计；（5）收取国有资产收益和产权出售收入。国有资产管理委员会不干预国有控股公司日常的经营活动，更不干预国有资产参与企业的经营活动，它与国有控股公司之间是规范的委托代理关系。
　　 国有资产运营机构（国有资产授权经营公司）。国有资产运营机构是国有资产的产权经营机构，它受国有资产管理委员的委托具体经营国有资产，其经营目标是国有资产收益的最大化。通过设立国有资产运营公司，实现国有资产所有权与经营权的分离。资产营运机构不是行政机构，是企业，对企业行使国有资产所有者的权能，以国有股股东身份对企业进行控股并对所控股的企业行使控股股东的权利，在不损害其他方面利益的情况下实现国有股利益最大化。国有资产参与企业，即从事生产经营活动的企业。它接受国有资产营运公司对自己行使股东权利，但不接受政府机构的行政权利。
　 新的国有资产管理机构以什么方式履行其对下一级企业的出资人权能，这是影响新的国有资产管理体制有效性的核心问题。新的国有资产管理机构与以前的国资局有本质的不同。新国有资产管理机构实行“管资产与管人、管事相结合”、“履行出资者职责、享受所有者权益”，原则上，新国有资产管理机构对国有企业的管理是管国有资本，按照《公司法》赋予出资人的权利进行管理。就是说，通过按照其股权比例，向下属企业派出董事会、监事，以及在控股的情况下，向董事会推荐总经理等。下属企业的任何重大事项的决策权都属于其董事会，而不属于上一级国有资产管理机构。主要的方式我们认为应该有四条途径。第一条，直接按照公司法规定的股东权利来行使国资所有权。第二条，建立能担负受委托责任的董事会。第三条，建立以现金流为基础的业绩衡量标准。第四条，建立科学合理的薪酬制度。在这四条中，第三条是核心权利，也是行使其出资人权利的重要途径。怎样实现管人的权利，是个十分敏感的问题。既要坚持党管干部的原则，也要按照《公司法》要求，坚持市场化的原则。
　　 以资本为核心，实现国有资产所有权与经营权的分离，提高国有资产的运营效率实现资本经营的最大化。以不断创新为特点的社会经济发展形态，在新经济时期下如何实现自然垄断市场的企业，资源管理型企业，向市场经营型企业，资本经营效益型企业转型，增强企业实力，此局的转型实证可以借鉴。
　　案例：
　　铜川矿务局位于陕西省铜川市辖区内，是国有大型煤炭企业，原隶属于国家煤炭工业部，1998年8月下放到陕西省成为省属企业。原有13处生产矿井，经50年生产经营，已关闭破产5处，现余8处生产矿井，核定生产能力965万吨/年。2003年工业总产值累计完成103929.5万元，原煤总产量累计完成888万吨，原煤总销量累计完成933.5万吨，销售收入148258万元。
　　此局是全省乃至全国重要的能源生产企业，由于长期粗放型开采，向外大量“输血”，致使自身造血功能严重不足，资源逐渐减少、经济发展后劲乏力等问题日趋严重。为此，铜川矿务局一直在谋求经济由资源型向效益型转变，实现可持续发展的出路和对策。党的十六大召开后，此局抓住国家“支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”的有利时机，在铜川市政府的大力支持下，立足于资源型城市的实际，进一步加大了经济转型的力度，使全局经济逐渐步入良性发展的轨道。
　　江泽民同志指出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。” 近年来，此局一直把创新作为实现转型的动力，用观念创新带动体制创新、机制创新和科技创新，用体制创新、机制创新和科技创新促进经济转型。
　　此局本着带动地方经济共同发展的目的，从思维创新入手，组织多层次、多形式、多渠道的宣传教育活动，积极引导广大职工破除封闭保守意识，树立改革开放意识，努力摆脱对矿产资源的过分依赖，寻求新的产业门路，建设一批能带动一方经济的新型支柱产业，逐步实现企业良性的可持续发展。
　　多年来，此局始终坚持“以煤为主，多业并举，结合发展”的方针，大力发展煤炭主业，对资源枯竭、长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业积极争取国家政策，使其逐步退出市场，并按此进行资产的合理配置，形成煤炭、建筑、机械、化工综合发展的经营格局，减少了不良资产，减轻了优良资产被劣化的程度，实现了资产的有效配置，使多经企业从数量型向质量型转变，从粗放型经营向科学化管理迈进。
　　此局是国有大型煤炭企业，目前初步形成了具有一定竞争能力的经济规模。为了使企业能够在激烈的市场中站稳脚跟，立于不败之地，确保全局经济持续、快速、健康发展。此局制定了一系列规划目标，总的指导思想是：抓住西部大开发机遇，以加快发展为主题，以结构调整为重点，以提高企业综合实力和职工生活水平为目的，深化改革，科学管理，全面创新，实现全局经济跨越式发展。总体思路和目标是：“稳定东区，关闭市区，发展北区，”的战略部署，以销定产，稳步发展。建成陈家山、下石节、玉华、王石凹4个高产高效矿井，4个年产百万吨以上生产工作面，将全局采煤机械化程度提高到90%以上，尽快实现年产千万吨的奋斗目标。只要我们按照这个思路，积极开展工作，大力发展生产，就能形成一定的规模经济，促使全局经济持续快速健康发展。
　　为了更好的适应未来的市场发展要求，煤炭企业应继续深化公司制改造，在国有股份相对控股的前提下，大力推进股权多元化，积极吸纳其他国有控股企业、外资企业、民营企业、社会个人参与煤炭企业改革，发展混合所有制经济。同时要以股权多元化为先导，加快建立现代企业制度，完善法人治理结构，实现公司规范运作。要按照有进有退，有所为有所不为的原则，进行企业结构调整，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体和法人实体。实施股权多元化，对推动全市产业结构的升级和优化，增强企业核心竞争力必将作出更大贡献。总之继续以改革增活力，以改造增动力，加快经济转型步伐，大力发展接续替代产业，为振兴铜川经济全面建设小康社会奠定坚实的基础。

第三章 如何实现自然垄断市场企业成功转型增强企业实力

　　促进企业成功转型的动力是企业经营管理理念更新。如果说传统管理企业的精髓是强调做事，那么在新经济时代企业的管理更强调的是做人，因为尊重和发挥个人的价值，最大限度的激发个人潜力，鼓励创新，宽容失误。企业的竞争归根到底是人才的竞争。灵活用人机制，招一些懂得企业运营的、具有强烈运营精神的职业经理人，充实企业管理层队伍，如果不考虑企业的战略方向、业务流程及组织架构等，纯粹的人力资源管理解决方案只能是治标不治本。随着国内人才市场的竞争日趋激烈，越来越多的企业开始意识到企业获取竞争优势的决定因素是人，而人力资源管理也成为企业管理的重中之重，提升企业人力资源管理水平，已成为国内企业的当务之急。许多国内企业开始聘请国际专业咨询公司对其人力资源管理进行诊断，来帮助其设计和实施更加合理的岗位职责和相应的绩效考评体系，提高企业对于人才的吸引力。更多企业投入很大的人力、财力，开展了员工能力素质模型、岗位职责、绩效考评体系等专题咨询项目，但是实施效果往往不是很理想，最终对企业提升总体管理水平，实现企业目标经营起到的效果并不好。究竟应该如何实施人力资源战略来提升企业竞争力呢？基于多数国内企业的管理现状，即使系统地实施人力资源解决方案，也未必能彻底解决企业的人力资源问题。因为人力资源问题并不仅仅是人力资源管理的问题，它涉及企业的战略方向、经营目标、业务流程以及组织架构等诸多方面。我们制定诸如能力素质模型、岗位职责、绩效考评体系都是基于企业的业务流程的要求。如果企业的经营管理理念陈腐，实施提升人力资源管理的项目方法在国内企业未必有效。
第一节 自然垄断市场的企业经营管理理念的更新
　　通过对国内企业目前的管理方面存在的主要问题的分析，我们可以发现，企业的管理问题是不能单纯通过实施一个局部功能完善的项目就能彻底解决的，而是必须从经营战略、业务流程、业绩评估、组织架构方面着手，提出关于管理方面的综合解决方案，经营战略要素的意义在于了解企业内部优劣，剖析企业外部环境，帮助企业迎接未来的挑战，提供企业未来明确的目标及方向，使企业每个成员明白企业的目标，拥有完善战略经营体系的企业比没有该体系的企业有更高的成功机率。很多企业的管理层认为组织架构在企业变革中是首要的工作。这或多或少由于组织架构涉及到权力的分配等问题。这绝对不是一个成功的企业变革方式。组织架构必须配合执行企业发展战略的需要，由企业的战略目标决定，并采纳优化流程，防范经营风险的观点来进行架构重组，鼓励跨部门的协作并减少架构重叠或职责混淆。
　　国家各部委的重组，以及中央政府指令性要求国有大型企业最高管理层只能有三个层次，最多不能超过四个层次，在企业组织架构上提出新的管理架构理念，在规划企业经营战略、企业战略转型过程中，自然会发觉调整组织架构的必要性。流程的重组设计，重新审阅目前的组织架构，企业组织架构的变化是一个自然的结果。以此重新定义企业部门内相关的岗位职责，以相关联的绩效指标制定考核标准是完全必要的。企业战略是所有人力资源问题的根源。通过企业的战略蓝图明确企业的远景、使命、价值观及核心竞争因素，再根据核心竞争因素推导出企业的战略目标，因此只有企业发展战略、经营目标明确了，才能制定与之相配合的人力资源战略。人力资源战略是它表明了企业人力资源管理的指导思想和发展方向，而这些指导思想和发展方向又给企业的人力资源计划和发展提供了基础。在确立了企业的人力资源战略后，企业就需要具体实施战略，也就是进入个人行为层面。需要特别指出的是，在具体实施企业人力资源战略之前，必须首先对企业的管理理念、管理机制、个人价值、等方面转型。企业要发展，就必须向国内外先进的企业管理水平看齐。而人力资源作为企业最重要的成功因素，是一切管理变革的重要组成部分。只有这样才能做到标本兼治，有效提高企业管理水平和企业竞争力，让国内企业在日益激烈的市场竞争中立于不败之地。管理的提升意味着对企业的管理从过去的忽视向重视转变。也就是说由过去的粗放型向集约型管理看齐，这是因为，中国企业目前仍处于从计划经济形态转向市场经济形态的巨大变革期，这种变革本身就是痛苦而艰难的，再加上几十年的封闭和在计划经济制度下运作，基本上与国外成熟的市场经济经营管理理论脱轨。企业管理理念的更新是转型期企业的必然选择，它对目前的中国有着极为重要的现实意义。
　　不妨我们看到加拿大水务管理理念的转变，加拿大的水务管理工作经历了“水开发”、“水管理”和“可持续水管理”三个发展阶段。1970年加拿大水法颁布以前属水开发阶段，1970年至1987年期间为水管理阶段，1987年国际社会提出可持续发展概念后，加拿大又进入了可持续水管理阶段。1970年以前的水开发阶段的主要特点是强调开发水资源的工程建设；1970年至1987年的水管理阶段的主要特点是强调水资源的规划工作；1987年以后的可持续水管理阶段的特点是，围绕可持续发展主题，强调水资源的可持续利用。加拿大的水务工作由"水管理"转型为"可持续水管理"的主要标志是水管理理念的转变。在1970年至1987年期间的水管理阶段，水管理理念是仅将水作为一种消费性资源，着眼于如何向当代社会提供足够的水资源，确保当代社会用水需求得到社会认可。而进入可持续水管理阶段后，水管理理念不仅强调水的消费性价值，也强调水的非消费性价值，着眼于构筑支撑社会可持续发展的水系统，确保当代人和下代人用水权的平等。由此看来，加拿大既强调水的消费价值，又强调水的非消费价值的水管理理念是值得我们学习的。我们在管理水资源时，不仅要看到水是可供人类消费的物质资源，而且还要看到水是生态系统的重要组成部分。加拿大的可持续水管理以构筑支撑社会可持续发展的水系统为着眼点，以实现当代人和后代人用水权的平等为目标，体现了加拿大水管理理念的前瞻性，长远性。加拿大的可持续水管理特别强调管理理念的实施，基于长远考虑的可持续水管理理念，能被实实在在地落实在今天的水管理实践中，使今天的水管理工作不仅为当代人服务，也在为后代人服务。

论自然垄断市场范畴的水务企业转型[2]