贵州农业灌溉用水管理模式的研究[2]

贵州农业灌溉用水管理模式的研究[2]

5　 用水户参与式灌溉管理模式
5.1　 参与式灌溉管理
　　 本章主要介绍一种符合贵州省情的农业灌溉用水管理模式——用水户参与式灌溉管理PIM（Participatory Irrigation Management）。 我省农业用水制度改革的基本思路应是：以参与式灌溉管理建设为切入点，按照“政府调控、企业运作、农民参与”的原则，积极推进农业用水制度改革和管理模式创新，建立和完善用水市场，发挥市场机制的调节作用，强化农民参与灌溉管理，提高农业用水的组织化程度和灌溉效率。
5.1.1 参与式灌溉管理的概念
　　 用水户参与灌溉管理是行为科学理论在灌溉管理中的运用。其主要内容是，按灌溉渠系的水文边界划分区域（一般以支渠或斗渠为单位），同一渠道控制区内的用水户同参与组成有法人地位的社团组织（用水户协会），通过政府授权将工程设施的维护、管理和使用权部分或全部交给用水户自己承担，使用水户成为工程的主人。减少政府行政干预，政府所属的灌溉专管机构对用水户协会给予技术、设备等方面的指导和帮助。
　　 参与式灌溉管理基本模式由两部分组成：一是供水单位(Water Supply Organization，WSO)或供水公司（Water Supply Company，WSC），负责管理水源工程、骨干输水渠道和供水；二是农民用水协会(WUA)，它是农民用水户自己的灌溉合作组织，负责支（斗）渠及其以下渠系工程与灌溉管理。两者是各自独立的法人实体，是供用水合同买卖关系，而不是行政上的隶属关系。[２０]
　　 其主要形式是“供水单位＋用水户协会＋用水组＋用水户”或“供水公司＋用水户协会＋用水组＋用水户”的管理模式。
5.1.2　 参与式灌溉管理的内涵与要点[２１]
　　 ⑴内涵。参与式灌溉管理就是在政府的宏观调控扶持下，让灌区的广大用水户以“主人”身份参与灌区建设与管理，按市场经济的一般原则，并充分考虑灌区的特殊要求，经营管理灌区，使灌区良性运行。推进参与式灌溉管理的最终目标是实现灌溉事业的可持续发展。参与式管理是现代管理科学在灌区的具体运用，是一种科学的灌溉管理模式。让用水户参与灌溉管理，有利于节约用水，缓解水资源紧缺矛盾；有利于增强用水户的责任感，调动他们维护管理灌区积极性，发挥灌区应有效益；有利于促进灌区农业结构调整，增加农民收入；有利于促进政府职能转变，提高管理效率。
　　 用水户参与灌溉管理，涉及灌区管理体制的根本转变，也可以说是灌区改革的关键组成部分。它意味着政府职能的重大调整，部分管理权力的下放或移交，用水户参与灌溉管理的核心是政府管理权力的转移或移交。
　　 ⑵要点。开展用水户参与灌溉管理改革试点，要注意抓好以下几点：一是要让“业主”到位，组建用水户协会；二是明确性质与宗旨，协会属不以营利为目的、互助合作、自主管理的服务组织；三是“业主”要取得法人地位，合法权益受法律保护，能承担民事责任；四是理顺用水户协会与外部的关系，它与灌区专管机构等管水单位是合同供水的买卖关系，与政府是扶持与被扶持、指导与被指导的关系，自主开展活动；五是财务独立；六是内部实行民主管理，有健全的规章制度，为用水户提供公平、高效、周到的服务；七是加强经营，严格成本核算，降低运行成本，帮助农民提高对水费改革的承受能力；八是节约用水、高效用水，提高水的利用率和生产效率、经济效益、生态环境效益。
　　 ⑶参与式灌溉管理与我国传统的群众管理的区别。很早以前我国农村就有农民群众管水组织，如管水小组等，承担着大量维护与灌水服务等工作，应当说，这也是一种参与管理。但它与目前国际通行的参与式管理有质的区别。一是群众管水组织多以村乡组行政单位组建，村组利益色彩浓厚，难以协调乡村组之间矛盾；二是群众管水组织没有法人地位，易受其他人为因素干扰或制约，用水户的合法权益难以得到法律保护；三是没有独立的财权，水费征收中经常出现搭车、截留或挪用现象，用水户经济利益受损、灌区维护管理经费没保障；四是权限太小，如涉及需要农民集资投劳开展工程维护改造等问题，自己无权确定。
5.1.3　 参与式灌溉管理的具体运行¹⁴ 1.参与式灌溉管理的管理层次
　　 参与式灌溉管理的管理机构包括供水机构（供水单位或供水公司）和用水户协会，供水机构负责渠系和整个灌区内的统一运行和管理。用水户协会负责支渠和支渠以下的各级渠道的运行和管理，它与供水机构是合同和合作关系，而不属于上下级关系。管理层次可以用图5.1来表示。

　　2.用水户协会的组建和运行

　　用水户协会是参与式灌溉管理组织体系中最基本的组织机构。协会组建的优劣将直接影响到整个体系的建立，而且对今后的用水户协会运行和参与式灌溉管理的效果将起到决定性的作用。协会组建也是灌区管理体制改革、建立参与式灌溉管理的一个关键步骤，它涉及到社会经济的许多方面，如政策法规、管理体制、政府机构、有关社会组织、农民的切身利益等。
　　 用水户协会的组建采取自愿、公开、民主的原则，按照图5.2所示的程序进行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　用水户协会的运行直接影响到广大用水户对参与式灌溉管理的认识、感受、评价和态度。参与式灌溉管理的成效在很大程度上取决于用水户协会的运行效果，也可以说用水户协会的运行效果是检验参与式灌溉管理成效的唯一标准。用水户协会的运行包括签订供水合同、制定和执行供水计划、测算用水户灌溉面积、工程检修和维修、量水设施的控制和校准维修、收取水费、档案记录和保存等具体内容，如图5.3所示。
　　用水户协会的有效运行，能使广大用水户及时得到灌溉用水，并能节约水量，使用水分配在时间上和空间上更为合理；能使田间工程和设施得到良好的照管和维护；能节省农户管水、用水的劳力；能减少水事纠纷；能让广大用水户直接感受到参与式灌溉管理带来的效益及好处。
　　用水户协会的有效运行，取决于合理地收取水费，使灌区逐步做到良性运行，使用水户认识到水的商品属性，理解应承担交纳水费的义务。用水户协会的有效运行还能使广大用水户在参与协会工作中，逐步增强自立、自主的观念，认识到自己是灌区的主人，更自觉地投入用水者协会的工作，行使权利，履行义务。
　　 3.供水机构组建及其运行
　　 参与式灌溉管理的供水机构可以有两种不同的类型，即供水公司（WSC）和供水单位（WSO）。前者需到工商管理局注册，取得企业法人资格，按企业体制与机制运行，自负盈亏，在水价未到位时，政府应予以适当补贴；后者则按事业单位企业化管理运行，属非盈利性质，实行独立核算。
　　 按照参与式灌溉管理的组织模式和要求，应积极推进农业灌溉管理模式的创新，对现有供水机构进行市场化改革，积极筹建农业供水公司。从改革方向和目标来看，应按现代企业制度的要求，组建规范的农业供水公司，独立经营，自负盈亏。但目前，根据贵州当前农业灌溉的实际情况，完全企业化改革还难以一步到位，可先按照“事业单位、企业化经营”的原则，对现有政府职能部门的供水机构进行改革，组建供水单位。这种供水单位保留事业单位性质，但要实行独立核算和独立经营。
　　 虽然供水公司和供水单位的性质、经营目标不同，但在农业供水方面的职能和作用是相同的。尽管供水公司以盈利为目标，但在农业供水上不追求企业利润的最大化，而是与事业建制的供水单位一样，严格执行国家的农业水价政策，最大限度地满足农业用水要求。
　　 供水机构的农业供水日常运行管理工作包括：编制供水计划、签订和变更供水合同、供水管理、工程检查维修、水费收取和技术服务。如图5.4所示。

　　供水机构的有效运行，在运行中具有极其重要的作用，直接影响到灌区供水的质量、可靠性以及灌区良性运行的实现进程：能确保灌区骨干灌溉工程体系更完善，推进灌溉工程的续建配套建设和良好管护，提高供水运行的可靠性，充分发挥灌溉工程体系的灌溉效益；能推动执行国家的水价政策，足额收取水费，确保灌溉资产的简单再生产，实现灌区的良性运行；通过其有效运行，降低供水生产成本，减轻农民负担。调动单位员工的积极性，强化自立、自主观念，使灌溉资产发挥更大的作用。
5.2　　 参与式灌溉管理可行性分析
5.2.1　 推行用水户参与灌溉管理的作用和意义
　　 1.有利于推动我国农村民主制度的建设
　　 推行用水户参与灌溉管理，最大限度地运用和发挥市场机制在经营管理中的作用，使灌区管理更适应社会主义市场经济发展的要求。通过“参与”，农民依靠自己的组织将自己的事情自己来办，体现民主决策和民主管理。农民把工程当作自己的工程，把灌溉看作自己的事业，实行水务公开，财务公开，民主监督，有利于增强用水户的主人翁意识，有利于提高工作的透明度和工作效率。同时，用水户协会通过在民政部门登记注册，成为具有法人地位的社会团体，建立健全各项规章制度，有利于增强农民的法制观念。
　　 2.有利于确保国有灌区效益持续稳定的发挥
　　 推行用水户参与灌溉管理，改善了灌溉工程的运行维护条件。把具体经营管理权交给用水户，使用水户与灌区专管机构成为利益共同体，用水户是灌区工程的受益者，灌区工程状况、经营状况好坏与他们的切身利益息息相关。为了保证灌区有必要的运行维护经费，不出现工程老化失修，用水户自己协商研究，投人资金，维修管护。这样，可以最大限度地调动农民参与灌溉管理和农民投人工程建设的积极性，增强国家投资的拉动效应，促进国家投资建设的骨干工程效益的良好发挥。而国有大型灌区的良性运行，必然带动当地农业的产业结构调整和农村经济持续稳定地发展，最终受益的将是农民。
　　 3.是促进国有灌区改革的重要一环[２２]
　　 推行用水户参与灌溉管理，促使灌区专管机构加大管理体制和经营机制改革力度。一方面，推行用水户参与灌溉管理，有利于杜绝用水户喝“大锅水”现象，相应地灌区专管机构中田间管理工作人员及运行维护人员减少，其水管理职能主要放在监督、指导和服务等方面，因此，促使专管机构必须改革人浮于事现象，实施减员增效；另一方面，用水户参与灌溉管理促使专管人员必须牢固树立为农民服务的思想，增强管理人员的事业心和责任心。灌区专管机构通过强化内部管理，实施、“严细管理，透明管理”，减少供用水中间环节，让农民“用明白水，交放心钱”。用水户参与灌溉管理使用水户对水费改革也有了更深的了解和认同，有利于保证灌区专管机构水费的按时足额征收，促进水费改革步伐加快，增强灌区专管机构的经济实力。
　　 灌区专管机构在不断提高管理水平的同时，还可以盘活现有的经营性、半经营性资产，搞综合经营开发，走自我发展道路，进一步壮大灌区实力。因此，用水户参与灌溉管理对加快灌区改革，促进其良性运行是非常有利的，是促进国有灌区改革的重要一环。
　　 4.有利于减轻农民水费负担和减少用水纠纷
　　 用水户协会成立，使农民有了真正代表自己利益的组织，按照市场经济规律建立起公平的供求关系，增强水商品观念和用水户的节水意识；用水户协会直接与灌区专管机构见面，简化水费征收程序，避免了各种不合理负担及“搭车收费”现象，有利于保护农民利益，密切农民与灌区专管机构的鱼水关系。灌溉用水效率的提高，管理费用减少，灌溉成本下降，这些都可以使农民水费负担降低，实现用水户和灌区专管机构“双赢”，实现社会效益和经济效益同步增长。同时，由于协会是农民自己的组织，用水户信任他们，这就使得协会便于协调农户之间的用水矛盾，减少用水纠纷。
　　 综上所述，用水户参与灌溉管理对于提高水的利用率，改善支渠以下灌区工程的管理，减少水费搭车，增加水费透明度及收取率，减轻农民负担，促进灌区管理单位灌溉管理水平的提高都有着积极的意义，对农民、对灌区管理单位都有益。同时，农民参与管理保障了国家投资效益的发挥，促进节约用水，促进农村稳定，国家及社会都能从中受益。
5.2.2　 参与式灌溉管理符合贵州省情
　　 1.符合贵州灌溉管理体制改革的要求
　　 长期以来贵州的灌溉工程大多数由隶属于政府水利部门的事业单位来进行管理。支渠以上的工程由灌区管理局负责管理，支渠以下工程由乡（镇）水利站负责管理。这种管理体制存在以下缺点：
　　 ⑴管理机构臃肿、效率低下。由于计划经济的影响，灌区管理局不能或不能完全按照因事设岗、以岗定员的原则来构架管理组织体系，造成机构设置重叠、责任难以分解落实、工资及劳保经费负担沉重；
　　 ⑵管理方法或手段落后。缺乏有效的激励机制，职工的积极性没有得到发挥，潜力得不到挖掘；用水户很少参与管理，灌溉时成立临时性的群众管水组织，在非灌溉季节自动解散，致使渠道和渠系建筑物的维护无人负责，容易受到人为和自然因素的破坏，用水纠纷也时有发生；
　　 ⑶水资源的统一管理不到位。目前灌溉系统的管理是分散于各级行政部门之间，而不是以水文单元为基础来统一管理，容易产生条块间的矛盾，不利于水资源的统一管理。建立用水户参与式灌溉管理这种新型的灌溉管理体制，将政府部门的部分管理权下放至用水者协会，最大限度地吸收基层的群众参与管理，极大地调动他们的积极性，使广大用水户树立起主人翁的责任感，使灌溉工程得到切实的管理和维护，杜绝用水纠纷。
　　 2.符合贵州完善灌溉投资体制的需要
　　 在计划经济体制下，大中型水利骨干工程由国家投资，资产归政府所有；小型农田水利工程，除农民投劳集资外，国家补助一部分资金，设施资产归集体所有。无论是国有，还是集体所有，实际上产权虚置，没有人真正负责。首先，灌区管理单位是事业单位，是政府委派人员进行灌溉管理的机构，不具有经营自主权，对灌区固定资产既没有所有权，也没有经营权，对灌区建设与维护很难真正负起责任。其次，农民虽然也投劳于灌区工程建设与维护，但是农民作为灌区主人的地位并未得到确认，对灌区工程的建设与维护缺乏主动参与的动力。国家不仅要投入大量资金用于工程建设，还要再投入资金进行工程的维护与更新。随着灌溉工程数量的增加，国家的财政负担日益加重，造成新建灌溉工程建设资金短缺，已建灌溉工程维护资金不足，老化失修，许多灌区的灌溉面积逐年衰减，灌溉效益逐步降低，这己经成为农业再迈上新台阶的严重障碍。改变这种状况的唯一出路是改革灌溉工程建设和维护的投资体制。在参与式灌溉管理建设和运行过程中，通过完善多元化投资体制，即中央政府、地方政府和农民投劳集资等，为灌区工程体系配套建设和护提供了资金保证，从而改变了过去灌区建设过分依赖政府的局面。
　　 3.符合落实水价政策、实现灌溉资产保值增值的需要
　　 按目前的灌溉管理体制，在确定水费标准和计收方法上存在三个方面的问题：
　　 ⑴没有树立水利工程供水具有商品属性或属于特殊商品的观念。中国在相当长一段时期内实行计划经济体制，灌溉供水的商品属性不受重视，得不到承认，即使在1985年国家颁布了水费计收管理办法后，多数地方灌溉供水的水费标准仍然低于实际供水成本；[２３]
　　 ⑵水费计量粗放，农民的节水意识差，用水浪费大；
　　 ⑶水费收缴多由乡村行政组织代收，存在较为严重的搭车收费和截留挪用现象。这些问题的存在，一方面加重了农民负担，另一方面使得供水支出得不到足额补偿，运行、管理和维修费用无法落实。建立参与式灌溉管理模式这种新型的灌溉管理体制，充分考虑灌溉供水商品属性，由供水机构和协会收缴水费，从而较好地落实和执行国家的水价政策，确保灌溉工程资产维持简单再生产，实现资产的保值增值。[２４]
　　 4.符合合理利用水资源、实现农业可持续发展的需要
　　 水资源是一种自然资源，和其他资源一样是经济发展的基本要素之一。我国正处于由计划经济向市场经济转轨阶段，由于政策体系不完善，管理体制不健全，存在着无偿或低偿占有水资源的状况。很多地方政府、部门、企业以至个人为了获取自身最大的经济效益，不惜以过度耗费水资源为代价，地下水的过度开采和地表水的无谓浪费令人担忧。水资源的过度耗损及其导致的生态破坏是经济外部性最主要的表现，推行用水户参与式灌溉管理模式有利于水资源的有效配置和合理利用，缓解水资源紧缺压力。
　　 为了缓解水资源稀缺，应大力推进水资源价格合理化。经济增长若以资源过度损耗为代价，就反映出各产业或各企业的成本远远小于含有其应付出资源代价的成本，即社会成本。由于水资源不收费或低收费，特别是水资源作为公共性资源，具有非排他性权利特征，很容易产生外部性，甚至往往产生“无偿占用”。在灌区建立参与式灌溉管理这种新型的灌溉管理模式，合理调整水价，使水价符合价值规律，可以抑制用水的不合理需求，促进节约用水和综合利用水资源，符合合理利用水资源、实现我国农业可持续发展的需要。[２５]
5.2.3　 推广参与式灌溉管理模式的有利条件
　　1.国家政策和相关法律的支持
　　 党的十一届三中全会以来，我国进行了经济体制的改革，由原来的计划经济转变为建立有中国特色的社会主义市场经济。初步建立了新的宏观调控体系框架，显著增强了市场在资源配置中的基础性作用。一系列的改革使我国的经济、政治、法律、金融等环境发生了很大的变化，为灌区管理体制改革创造了良好的外部环境，也为其改革积累了可借鉴的宝贵经验。
　　 国务院1997年颁布的《水利产业政策》是国家在社会主义市场经济体制下实施水利宏观调控的纲领性文件，其第六条指出：“国家实行优先发展水利产业的政策，鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资兴办水利项目。在坚持社会效益的一前提下,积极探索水利产业化的有效途径，加快水利产业化的进程。努力提高水利工程的经济效益，满足城乡居民的生活用水，统筹兼顾工农业用水和航运需要。重视水环境保护和多种经营，逐步形成水利产业投入产出的良性运行机制。”进行灌溉管理体制改革，建立参与式灌溉管理是提高灌溉工程社会效益和经济效益的重要途径，也正是《水利产业政策》对农业灌溉提出的要求。
　　 2.有20年农村改革取得的丰硕成果
　　 党的十一届三中全会以来，经过20年的改革与建设，贵州农村发生了很大的变化，基本解决了温饱问题，有的地区还达到了小康水平，农民收入水平有了一定提高，有了一定的支付灌溉水费的能力。
　　 在20年的改革开放过程中，农民在为城镇居民提供丰富多彩的农副产品的同时，也逐渐增强了商品经济意识。所以，他们对灌溉水具有商品属性是能够接受的。20世纪90年代后，在村组干部民主选举、村务公开等一系列活动中，农民们逐步增强了民主意识和参与管理的观念。他们对民主选举农民协会主席，共同管理灌溉工程、合理制定配水计划等并不陌生。上述这些改革成果为灌区改革和推行参与式管理在经济上和思想上打下了良好的基础。
　　 3.有较完善的灌溉网络作硬件支持
　　 新中国成立以来，贵州历届政府都十分重视和支持发展灌溉事业，大力开展农田水利基本建设，至今己建成了水利工程9万多处，渠道防渗9.5万km，形成了671千hm²的灌溉能力。另外，科学灌溉、节水灌溉技术的进步与发展等，为灌区改革做好了科学技术上的准备。我国国民经济和社会发展“十五”计划明确提出要以大型灌区为重点，加快现有灌区的配套和改造，全省七个大型灌区从1998年以来进行了续建配套和节水改造建设，这是推进灌区管理体制改革和运行机制改革的极好机会和基础。　　4.国内外成功经验的借鉴
　　 在国际上，许多国家政府也已经发现筹集灌溉系统运行、维护所需的常规资金已非常困难，并致力于寻找减轻政府财政负担过重和改善灌溉管理的方法。农民参与式灌溉管理这种新型的灌溉管理体制已经扩展到很多发展中国家。他们的实践也为我国推行参与式管理提供了不少可供借鉴的经验。
　　 总体而言，目前试点项目是比较成功的，主要表现为：灌溉管理体制改变，水价逐步到位，为良性运行打下了基础；农民用水由用水户协会与供水单位签订协议，农民用水有保障，减少或者消除了农民之间的争水冲突；减少了水的浪费，水费透明度高，水费收取率有了明显提高；农民的产权意识得到提高，促进了农民参与灌溉系统的投资、建设、运行和维护，减轻了政府负担。
6　政府的职责与作用
　　 建立用水户参与式灌溉管理涉及灌区现行管理体制和运行机制及现行有关政策、法规，同时也涉及到农民的切身利益和有关单位的经济利益。因此，参与式灌溉管理的建设过程离不开政府的支持，明确政府和有关部门的职责和作用十分重要。
6.1　组织领导
6.1.1　 参与式灌溉管理组建前的准备
　　 建设用水户参与式灌溉管理是对现有灌区管理体制和运行机制进行深化改革的结果，通过组建供水机构和用水户协会，按市场经济要求，建立一种全新的供用水管理体制和运行机制，它不仅有很强的政策性，同时涉及到单位与单位间利益调整，与农民用水户有着紧密的关联，事关重大。因此，务必抓好组建前的准备工作。
　　 1.项目单位或项目单位所在地水行政主管部门的有关人员，要对建设的意义有足够的认识，从而全力投入这项灌区体制改革工作之中。
　　 2.项目单位或水行政主管部门应向同级地方人民政府请示开展组建工作，政府的批复是组建参与式灌溉管理的基本依据。　　
　　 3.成立组建领导小组，一般由分管此项工作的政府官员和项目主管单位、发改委、财政、水利、税务、民政、工商、物价等部门领导组成，全面领导本地区组建工作，做好有关方面的协调工作。在领导小组下设置用水户参与式管理工作办公室，一般由项目单位、水利（水务）局、工程管理单位、乡（镇）水利站、农民代表组成。
　　 4.得到政府批复后，编制本项目的发展计划专题报告，以便在项目区有计划、积极稳妥地推行参与式灌溉管理；拟定宣传培训材料，为在项目区广泛宣传做好准备。
6.1.2　 在参与式灌溉管理组建中的组织领导
　　 1.对宣传工作的组织领导。宣传的首要对象是政府工作人员使他们在思想上充分认识改革水利管理体制的必要性，把推行参与式灌溉管理作为推动水利管理体制改革、形成良性循环的一项重要措施。其次，从引导基层群众参与管理，推进民主化进程，有利于农民自身利益的角度，向广大基层干部和群众进行广泛深入的宣传发动。
　　 2.对筹建工作的组织领导。根据我省农村的实际情况，农民的文化层次相对不高，认识水平和组织能力不强。因此需要政府委派有经验的干部并依靠当地乡村干部加以引导和指导。组织召集会议，筹备成立农民用水者协会，组织用水户民主选举协会主席，帮助协会制定各种规章制度等。
　　 3.灌溉工程财产权利的转移。在参与式灌溉管理实施中，政府要将基层国有农业灌溉工程固定资产的部分财产权利转移给供水机构和用水户协会，这是一项十分重要的工作。县级以上政府要妥善做好灌溉工程财产权利的转移工作，在明确国有资产权属的前提下，将灌溉工程的财产占有权、使用权移交或转让给供水机构和用水户协会并办理好转让手续，签订具有法律效力的转让协议或合同。在明确供水机构和用水户协会权利的同时，规定它们必须承担的责任。供水机构和用水户协会的义务是对灌溉系统切实做好管护工作，使其保持原有的功能和设计灌溉能力，确保农业灌溉系统的正常运行。对于用水者，权利是用水，义务是按用水量交付水费和由用水者协会安排的灌溉设施的管护任务。对于只享用权利、不承担义务者，政府要采取必要的惩罚措施。
　　 4.水价的核定。核定水价是政府部门的一项重要工作，主要包括以下几个方面内容：
　　 ⑴督促业务部门严格按照国家的农业灌溉水价政策正确核算水价；
　　 ⑵组织有关专家审查水价计算结果，包括成本项目的规范性、各项取费的合理性和计算的正确性；
　　 ⑶根据国家的水价政策、物价政策和其他相关政策以及当地农村经济状况，分类核定农业灌溉水价；
　　 ⑷确定执行水价，包括经济作物的水价和粮食作物的水价。如果根据农民的承受能力确定的水价低于成本水价，政府要制定分步达到成本水价的实施计划和措施。除此之外，还要制定弥补供水亏损的措施；
　　 ⑸委托业务部门正确预测用水户参与式管理实施后的水价，在此基础上分析计算实施前后农民水费负担的差别。如果实施后供水单价提高了，但通过工程措施、农艺措施、管理措施等节省了灌溉用水，农民所承担水费的总支出低于或等于实施前的水费支出水平，这对推行用水户参与式灌溉管理模式更加有利。
　　 5.在用水户参与式灌溉管理模式组建中应把握的几项原则。推行用水户参与式灌溉管理模式的过程是一个深化改革的过程，它必然要涉及到现有的水利设施管理部门的利益，更主要的是涉及到千家万户农民的利益，如果把握不当，甚至会影响到农村的社会稳定。因此，在开展这项工作中，要积极稳妥地推动，要结合当地农村实际，把握好以下原则：
　　 ⑴试点示范、以点带面、循序渐进、逐步推开的原则；
　　 ⑵政府引导、政策支持、农民自愿、行政推动的原则；
　　 ⑶因地制宜、加强指导、规范操作、不断完善的原则。
6.1.3　 在参与式灌溉管理模式运行期政府的职责
　　 在用水户参与式灌溉管理模式运行期间，政府对用水户协会的运行管理负有指导、服务和监督的责任。
　　 1.对履行职责和执行规章制度情况的指导和监督。政府要把对用水户协会履行职责、执行规章制度的指导和监督作为经常性工作来抓。按照协会的章程及有关规章制度，有计划地进行检查指导。特别是对于水文边界矛盾、用水户之间的冲突、供水机构与协会的关系等问题，要积极做好协调工作。
　　 2.提供信息与技术服务。政府有关部门要经常性地收集和分析与灌溉有关的统计数据，及时向协会提供信息服务。要经常性地组织有关技术人员对管理人员和用水户进行灌溉管理技术指导和培训，提高他们的管理水平，使得灌溉设施能够更加经济有效地发挥作用。
　　 3.对资产保值情况的监督。实施用水户参与式灌溉管理模式后，政府将属于国有的农业灌溉工程的部分财产权利转移给供水机构和用水户协会，根据我国国有资产管理实行授权委托和分级管理的原则，各级政府要对转让的资产保值情况进行指导和监督。国有灌溉工程资产的所有权、使用权转移给供水机构和用水户协会后，供水机构和用水户协会除负责灌溉设施的运行外，还要承担灌溉资产的保值责任，保证其维持原有的设计灌溉能力。过去灌区普遍存在受益者只享受灌溉的权利，而没有很好地尽到维修、管护的责任，从而导致滥用灌溉设施，造成灌溉设施老化失修、资产价值锐减，甚至提前报废的现象。究其原因主要有：⑴体制不顺，职责不清。政府承担无限责任，灌溉设施的管理者和使用者完全依赖国家，而很少承担责任；⑵国家包揽面广量大的农业灌溉工程资产的运行维护，力不从心；⑶缺乏监督机制。实施用水户参与式灌溉管理模式是以实现灌区良性运行为宗旨的，政府加强监督是确保资产保值的关键。当然，政府根据不同经济水平的灌区，要求自行承担维修、管护费用应有所区别。对于贫困地区，政府应通过倾斜政策给予适当补助，以便逐步向完全自立过渡。
　　 4.对水价执行和水费收缴情况的监督。政府要加强对水价执行和水费收缴情况的经常性检查，这是关系到用水户参与式灌溉管理模式健康发展、真正落实国家水价政策、保护农民利益和确保灌溉资产保值的大问题。
　　 政府要监督严格执行经政府部门核定批准的水价，严禁搭车收费。要严格控制人员编制，防止人员膨胀，费用增加，增加供水成本。政府在核定和调整水价时，要严格审查和控制管理费用开支，压缩水价成本。
　　 在经济欠发达地区，如果采用分步实施到位水价方案，政府一方面要对低于成本价的农业供水采取补偿措施，另一方面要致力于脱贫致富，按计划分步提高水价，直至达到成本水价，以尽快实现良性运行。
　　 政府还要协助和监督灌溉水费的收缴工作，主要内容有：
　　 ⑴监督有关主体按收费方式和程序收缴水费；
　　 ⑵帮助供水机构和用水户协会收缴水费，对于不缴水费的个别农户要做耐心细致的工作，为供水机构和用水户协会排忧解难；
　　 5.财务监督和审计。供水机构和用水户协会的财务账目要向用水者公开，发挥群众的监督作用，真正取得用水户的信任。同时，政府也要加强对供水机构和用水户协会的财务监督和审计工作。主要审查收入账目是否正确清楚、支出是否合理，有无加价收费等行为，如果发现问题，要及时进行干预。
　　 6.定期进行考核评价。政府在加强对供水机构和用水户协会工作检查、监督的基础上，要定期组织考核评价。
6.2　 政策法规支持
　　 实行用水户参与式灌溉管理模式本质上是一种经济和政治体制改革，是一种灌溉管理制度的变迁。这种制度变迁表现在两个层面上：一是组织层面上，涉及到供水机构和用水户协会的组建，这一层面上的改革包含着政治体制改革的成分；二是经济层面上，涉及到灌溉成本、供水价格的确定，水费的收缴，农民对水利工程供水的商品属性观念转变等，它是我国深化农村经济体制改革的重要组成部分。由于推行用水户参与式灌溉管理模式具有政治体制改革和经济体制改革的双重属性，涉及到大量的政策法规问题，要研究制定适应于改革需要的新的政策法规，以支持和促进用水户参与式灌溉管理模式的健康发展。
　　 根据国外经验和全国及我省各地进行试点的实际情况看，目前在推行用水户参与式灌溉管理模式过程中，政府主要应在以下几方面提供政策法规支持。
　　 1.在我国《水法》的法律框架下，制定有利于参与式灌溉管理模式发展的实施条例。
　　 要明确各级政府和供水机构、用水户协会以及用水户在参与式灌溉管理模式实施过程中的各项责任、义务。包括灌区的划定，水资源的分配管理，基础设施建设，灌溉工程设施资产权利的转让，工程设施的运行维护，水价确定原则和方法，水费征收办法等等。
　　 2.在用水户参与式灌溉管理模式试点或推广区，政府对灌溉工程设施建设和组织建设给予一定的财政资金支持，创造必要的硬件和软件环境条件。
　　 就农业灌溉工程本身特点而言，它是一种公共物品。公共物品的显著特点是消费的非排他性，市场机制对其并不奏效。要使这类物品具有必要的供应，在产权安排上一般归政府、集体所有。所以大多数国家对农业灌溉都有一定比例的财政投入，这既是农业灌溉作为公共事业的特点所决定的，又是政府对农业倾斜政策的具体体现。
　　 3.制定供水机构和用水户协会注册登记的有关法规，以此对这项工作进行规范化管理，保证用水户协会组织的合法性和基本权力、义务。
　　 从各地参与式灌溉管理模式试点情况看，在用水户协会的注册登记中存在问题较多。分析其主要原因：一是政府有关部门和工作人员对参与式灌溉管理模式的认识程度上存在较大差距，有些地方存在不支持态度，阻碍了用水户协会的正常发展；二是尚没有适用于用水户协会这种社团组织进行注册登记的规范程序或办法可循；三是由于农民自身对有关法规知识缺乏了解而难以顺利完成有关注册登记手续。
　　 4.在参与式灌溉管理模式实施初期，政府在水价上给予适当补贴，对供水机构给予减免税收的优惠政策，以及一如既往的财政支持（诸如对渠道的维修、更新改造投资等），逐步实现水价完全到位，最终达到灌区管理良性运行的目标。
6.3　 水行政主管部门的职责和作用
　　 建设用水户参与式灌溉管理模式涉及现有灌区的管理体制和运行机制改革，作为各级政府水行政主管部门，应责无旁贷，全力支持、帮助，并参与本地区用水户参与式灌溉管理模式的改革工作。
　　 1.制定有利于促进用水户参与式灌溉管理模式发展的水价政策。水价到位是灌区实现良性运行与可持续发展的核心问题。按供水成本收费是水利走向市场，实现灌溉系统自负盈亏的必要条件。各级水行政主管部门是制定水价政策和核定收费标准的职能部门，科学合理地制定水价，是确保用水户参与式灌溉管理模式顺利实施的重要条件。目前我省现行的水价与实际供水成本之间存在很大差距。现有的水价核算方式不够规范，部分灌溉工程固定资产现值不清，在收费方式上，普遍存在政府统一定价，按灌溉面积下达征收水费任务的不合理现象。对于这些问题，水行政主管部门有责任加大改革力度，制定出有利于发展的水价政策。
　　 2.加强指导培训，协调理顺关系。在参与式灌溉管理模式组建和运行过程中，涉及到很多专业技术和管理方面的问题，加强对基层管理人员的专业技术和灌溉管理培训是提高运行质量的重要环节。各地水行政主管部门要因地制宜，有组织、有计划地对有关人员进行必要的培训和指导。
　　 在推行用水户参与式灌溉过程中，原有的水利管理关系将被打破，需要建立一种新的管理关系和管理程序。在这种新型关系的建立和有关问题的处理上，水行政主管部门必须从改革的大局出发，积极主动地协调在转型过程中遇到的问题和矛盾，建立好新型的灌溉管理关系，明确灌溉设施各个管理环节的权力、责任和义务，明确各个层次和环节的关系和管理程序。
　　 3.积极推进机构改革，为改制创造条件。对现有水利管理体制进行改革，推行参与式灌溉管理模式，是关系到整个水利系统改革乃至于深化农村改革的大事。各级水行政主管部门要按照“政企分开，精简、统一、效能”的原则，积极推进水利部门的机构改革，逐步转变职能，减少直接行政干预。
　　 4.加强新技术成果的引进、推广工作。水行政主管部门要积极引进和推广国内外先进适用的农业灌溉新成果、新技术、新工艺、新材料。
7　贵州省安西灌区猫猫洞水利工程农业灌溉用水管理研究
　　 近年来，贵州在部分大型灌区作了参与式灌溉管理的试点，总体而言，是比较成功的，主要表现在：灌溉管理体制改变，水价逐步到位，为良性运行打下了基础；水费收缴率有所提高；农民的产权意识得到提高，促进了农民参与系统的投资、建设、运行和维护，减轻了政府负担。
7.1　 安西灌区猫猫洞水利工程基本情况
　　 1.工程概况
　　 安西灌区于1999年列为国家大型灌区节水续建配套项目，建设范围为贵州省安顺市西秀区、平坝县、普定县、镇宁县，规划灌面30.1万亩，现状灌区（1998年）22.7万亩，总投资3.17亿元，由“蓄、引、提”多水源的水利工程组成，以蓄水、自流为主，以“小一型”水库、引水工程为支撑。
　　 安顺市猫猫洞水利工程是安西灌区中的一部分，由猫猫洞水库、二棕树水库、洋坪水库及本寨排涝工程构成。三座水库及排涝工程均位于长江流域乌江水系三岔河支流千峰河的各支流上。洋坪水库位于棕树水库下游，水库回水至棕树水库邻近坝脚，三座水库以猫猫洞水库的库容最大，且位置适中，故工程以猫猫洞水利工程命名。工程设计灌溉面积15000亩，排涝面积1870亩。
　　 2.　　 管理情况
　　 猫猫洞水利工程以排洪渠为纽带，在排洪渠上中游分别建有一座拦河坝，三座水库，构成一个长藤结瓜的灌排系统，工程受益范围分别涉及西秀区轿子山镇、开发区宋旗镇及普定县、白岩镇，共26个行政村。
　　 根据2001年统计资料，灌区总人口26963人，耕地面积16970亩，水田11269亩，旱地5701亩，人均耕地面积0.63亩，人均粮食产量323kg，农民人均纯收入1087元。人口自然增长率12.9%。
　　 到2003年底，灌区已组建用水户协会12个，授牌12个，在当地民政部门登记注册1个。涉及农户2759户，协会工作人员36人。供水方为安顺市猫猫洞水库管理所，用水方为各用水户协会。供用水双方按照签订的合同规定各自的权利和义务。供方按照每亩不超过350m³供水给用水户，用水户按照每亩23元付费给供水方。供水价格执行贵州省物价局黔价格[2001]381号文。现阶段的灌溉面积仍维持原收取水费粮的计算面积（习惯亩与丈量亩之比为1：1.4）。
　　 用水户协会水费按照23元/亩，交费给安顺市猫猫洞水库管理所，取消过去沿用的由粮管所、财政所收费的中间环节。水管所按照3元/亩返回给用水户协会，开支由协会自行掌握。
7.2　 安西灌区猫猫洞水利工程农业灌溉用水管理调研与分析
7.2.1　 安西灌区猫猫洞水利工程农业灌溉用水管理调研情况[２６]
　　 为了对农民用水户协会有一个全面和深入的理解，我们随机选择了贵州省安西灌区猫猫洞水利工程的用水户协会内的20户农户进行调研，20个典型农户，其中有效样本数20个。本文分析所用的数据，来源于安西灌区猫猫洞水利工程王家村用水户协会和20个农户调研资料。
　　 本次农户调查除了家庭人口、种植面积、土地使用情况、灌溉类型、作物种类、农业生产收入、外出打工、供水、等水、渠道维修劳动投入、节水技术、水费与粮食生产、弱势群体水的获得性和农户民主参与等内容外，在农户农业生产成本结构的调查中，分析农户支付的水费在农业生产成本的比例，以及亩均和人均水费支付情况等。在调研中，根据研究目的和数据获取的可行性，我们又选取了两个时期进行分析，这两个时期分别为协会成立前的2000年和成立协会后的2003年。调查结果如下：
　　 1.用水户协会发展的特征　 纵观用水户协会成立三年多以来，农户参与式灌溉管理的制度创新，主要呈现出以下四个明显的特征：
　　 ⑴按照市场机制进行商品水的交易。确立水利工程供水的商品属性特征，建立供用水两者之间的买卖关系，供水单位依据合同供水，农民用水户有偿使用灌溉用水。在农户调查中，几乎所有农户都清楚水是商品，在调查中约有一半农户可以说出目前灌溉用水水价。
　　 ⑵农民用水户参与灌区管理。用水户协会要求农民用水户参与管理应当是全方位的，包括用水户协会辖区内田间灌溉工程的投资建设、运行维护管理，参与用水计划的制定、配水，对用水户协会和供水部门的民主监督等。而实际调查资料表明，农户参与管理主要表现在灌溉工程的兴建和维护，至于用水计划的制定、民主监督等方面则很少涉及。半数以上的调查农户，对用水户协会负责人选举、协会负责人工资及其在水费中占的比例，均一无所知。
　　 ⑶具有明确法人地位。2002年王家村用水户协会已在当地民政部门登记注册，涉及农户226户，协会工作人员3人，其中：妇女1人。
　　 ⑷用水户协会与农村经济发展已经显示出良性互动。总体上看，我们还不能说用水户协会已经显示出对农村经济发展的推动作用，但从少数地方的经验观察看，用水户协会搞得好的地方，渠道的兴建、维修，供水及时性、农户民主参与监督、协会与水利部门关系等方面都有所提高，从而使得水管部门对灌溉活动的不当干预减少了，农民的不合理负担减轻了，产权关系模糊有所克服，社会交易成本下降，农村经济发展的速度提高了。
　　 2.用水户协会发挥的作用 本项调查显示，成立用水户协会后，农户认为农田灌溉在以下九个方面感到有明显改善：
　　 ⑴减少矛盾纠纷。调查农户中85%的人反映，成立协会后各村组之间水事纠纷明显减少。协会成立前，村与村及同一村中农户经常会为取水产生矛盾纠纷，经常会出现打伤人的现象，协会成立后由专人管水，杜绝了因争水造成的矛盾纠纷。
　　 ⑵节省了农户劳力投入。在一调查中有80%农户认为成立协会后，农户用于等水、看水的时间缩短了。这主要是因为协会成立后渠道的质量得到改善，提高了大部分渠道的过水能力，缩短了灌溉周期，人大提高了灌溉保证率。同时由于协会由专人负责看水，也节约了农户用于守水的时间（见表7.l）。

表7.1　 协会成立前后供水及劳动力变化情况

年份 放水总次数（次） 需要用水但得不到水次数（次） 看水所需时间（日） 义务水利工时间（日） 需要提前几天申请放水 放水到地与实际需要放水时间差（小时） 延误次 数 2000年 3 1 4 4 6 8 1 2003年 5 0 2 3 2 4 0

　　⑶渠道质量有明显改善。同协会成立前相比，一调查中77%的农户认为渠道质量有很大改善，17%的农户认为渠道没有变化，而6%的农户则认为渠道质量下降。这主要是因为成立协会的地区都是大型灌区节水续建配套项目区，在项目区内投入大量资金用于渠道修建和改善，与协会成立前相比，渠系工程配套率、完好率及渠系水利用系数都有明显提高。
　　⑷提高了弱势群体灌溉用水的获得性。协会成立前，一般都是男性从事看水、护水工作，对于家中只有妇女、老人和儿童的农户家庭来说，在争水过程中处于弱势。而成立协会后，由协会统一进行配水、看水，这人人增加了农村中这些弱势群体水的获得性。这在我们对农村中这些弱势群体调查中有明显反应，而且这些弱势群体十分支持建立农民用水户协会。
　　⑸减轻了各级干部在供水期的工作压力。在建协会前，每逢放水期是“五长上阵”（组长、村长、水管站长、区长、镇长），方可保下游供水，而目前由协会配水、供水，各级协会代表送水到田间。
　　⑹确保水费的收取。猫猫洞灌区在2004年以前，每年灌区农业灌溉供水收入在2万元左右徘徊，许多村寨拒交水费，水费收取率为30%。建立用水户协会后，水管所直接与每个村的用水户协会发生关系，建立“水管单位＋用水户协会”的管理模式，规定供需双方的权利和义务，灌溉水费由协会统一交给水管所，避免了过去通过乡（镇）粮管所、财政所收取转交的中间环节，节省手续费（水费的5%），减轻农民负担，从真正意义上关注了“三农问题”，同时，将23元/亩水费中的其中3元返回给用水户协会作为办公经费，也调动了协会干部的积极性。由于灌区各村寨的经济状况不尽相同，因此，从水费收入中统一安排给各村用水户协会配置必要的办公设备，以利于协会开展工作。
　　⑺协会的建立，为农业产业结构调整创造了良好的软环境。农业产业结构调整主要是从传统向现代农业的转变，它的初始阶段，应结合当前的农村实际进行，即从种植水稻、玉米、小麦、油菜为主向种植蔬菜、花卉逐步转移，这样既可增加农民收入，又可节约灌溉用水，达到节水增效的目的。
　　⑻促进灌区水资源合理配置。猫猫洞水利工程的用水户除农灌供水外，还有南电公司安顺火石坡换流站、普定明达水泥有限公司、农灌供水是耗水量最大的供水。建立协会后，由用水户协会组织用水户放水，杜绝了大水漫灌的现象，灌溉用水年节水量20万m³，灌溉用水定额从400m³／亩降到320m³／亩。节约的水量可调剂给其他用水户。
　　⑼用水户协会建立后，为管理创造了条件。由用水户协会直接交费给水管单位，减少了水管所在水费收取中不必要的开支，水管单位职工的工作重点逐步转移到水利工程的运行管理上。2002年，尽管安顺市的水稻受“秋风秋雨”的影响，大幅减产，但水费收取率仍达到了85%，全年农灌水费收入达4.2万元。2003年度的农灌水费收取率达100%。截止7月底，2004年的农灌水费收取率已达50%，白岩镇的王家村、黄毛村用水户协会已将全年的农灌水费交清。在各用水户协会建立的村寨实施节水续建配套工程也较以往顺利多了。
7.2.2　 安西灌区农业灌溉用水管理分析
　　 安西灌区农业用水管理是参与式灌溉管理模式在贵州农村的具体实施。虽然在具体管理方法上与第五章中介绍的理想的用水户参与式灌溉管理模式还不完全相同，但是已经基本体现了该管理模式的精神。主要体现在以下几个方面：
　　 1.成立用水组织，加强用水管理
　　 从安西灌区猫猫洞水利工程农业灌溉用水管理的成功经验中可以清楚地看到，该灌区在农业灌溉用水管理中最显著的特点就是不断加强和完善用水管理，包括从宏观上建立用水组织，以及在微观上采用节水灌溉技术，都体现了加强用水管理、提高农户自身认识和管理水平的思想，与第五章中介绍的用水户参与式灌溉中的农民用水者协会的管理方式基本相同。
　　 2.加强灌区工程体系的配套建设和管理工作
　　 安西灌区对农业灌溉用水的管理中十分重视灌区工程体系的配套建设，而且实行分段管理，分工明确。首先，灌区积极发展渠道防渗等先进节水灌溉技术，同时，灌区也加强了对灌区工程体系的管理和维护工作，实行分段管理，明确了各单位和农户对水利工程的重视程度，使水利工程社会效益、自身效益并重，便于调动农民的积极性，使灌渠更易于管理和维护，充分发挥了水利工程设施作用。
　　 3.细化水价政策
　　 从第五章讨论的用水户参与式灌溉模式中可以知道，制定合理的水价对灌区的良性运行非常重要。原则上，应实行按供水成本核算、核定水价，执行到位水价，维持灌区良性运行；但是，由于各地的自然条件、经济发展水平、供水条件和社会环境差异很大，考虑到农民的承受能力，第一步农灌用水价格提高到23元/亩，分步调整到每亩45元。
　　 安西灌区猫猫洞水利工程农业灌溉用水管理虽然取得了显著的成绩，但是也存在一些问题。
　　 1.农户的民主参与管理、监督不足。具体表现在：协会负责人选举并不象资料中宣称的那样由农户自主选举，调查中90%的普通农户没有参加协会主席选举，其原因是这些农户不知道协会主席何时以及如何选举，参加选举的农户中90%以上都是村干部；从农户自身看，90%的农户不清楚用水户协会章程，对加入用水户协会享有的监督、知情等权利一无所知（见表7.2）。

表7.2　 协会负责人选举情况

选举次数 是否参加选举（%） 协会主席当时职业（%） 选举该主席的原因（%） 对主席工作是否满意（%） 是 否 其他 干部 普遍农民 行政指派 工作能力强 是 否 第一次 41 40 19 100 　 26 14 90 10 第二次 28 74 6 100 　 21 15 95 5

　　2.用水户协会财务管理不公开。调查中普通农户表示，不清楚协会的财务状况，当问及是否会抽取一定的管理费用于协会负责人工资以及协会负责人的工资人约是多少时，普通农户都表示不清楚。能够回答出上述问题的，一般都是村干部。
　　 3.农民缴纳水费有所上升。在这一点上，并不像有些文献宣称的农民水费减少。调查中几乎所有农户都认为，缴纳的水费较协会成立前有所增加，问及原因时，少部分农民表示是由于水价上升所致，大部分农民表示不清楚水费上升的原因。
　　 4.少部分地区的用水户协会徒有形式，农民不认为自己的权利因为用水户协会成立获得改善。在调查中，有10%的农户认为用水户协会成立前后，其灌溉用水并未发生改变，协会成立后反而加重了农户负担，因为要支付负责人工资。究其原因，主要是并不是灌区农户要求建立用水户协会，而是部分地方政府和水管部门为了通过上级部门验收临时建立用水户协会。
　　 5.缺乏“利益补偿机制”。“利益补偿机制”的核心是保障农民利益尤其是贫困地区和受损人口的利益，给农户带来节水激励。农户节水除了能完全弥补少用水的损失和水价提高付出的成本，与原来的多用水相比，还能够获得更多的收益，这样才能达到节水农业和农户受益的双重目的。利益补偿的实现要通过多种渠道，包括财政转移支付、水市场收入和国家对水利设施的投资和补贴。[２７]而在实际调查中我们发现，相关政府部门未出台对用水户协会和农户节水的激励措施。
　　 6.人多数农户并不清楚用水户协会的概念、作用、内涵，这说明目前缺乏对农户培训。当我们向农户解释清楚用水户协会的作用时，绝大部分农户表示协会有存在必要并且要进一步加强，使其真正能做到农户自我管理、自主经营、自我发展的农民用水户参与管理的法人实体。
　　 事实上，农民用水户协会在运行过程中之所以会出现上述问题，原因在于政府权力过大，公共权力过大，必然加剧权力的角逐。农村基层公共管理机构拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地（农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品）的控制权，公共权力还渗透到私人事务中。但由于过人的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务的关系，基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，用水户协会事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起。在农村农户最愿意上交的就是水费，村委会不愿意放弃收取税费的权利，用水户协会由于其影响力有限，无法与基层公共管理机构抗衡。如果公共权力过大的问题不解决，用水户协会的发展将困难重重。
　　 同时，农户缺乏对用水户协会的基本认知。在调查中几乎所有农户（包括村干部）都不能清楚说明用水户协会真正涵义、概念、功能作用。调查中大部分农户认为，协会的建立是由政府发起的，用水户协会是一种政府行为，他们并不认为用水户协会是农民自己的组织。
7.3　 贵州推行参与式灌溉管理模式存在的问题及进一步推广的思路
7.3.1　 贵州推行参与式灌溉管理模式存在的问题
　　 本项研究以贵州省安西灌区猫猫洞水库水利工程用水户协会和农户调查资料为例，分析研究了用水户协会的运行效果和存在问题。研究结果表明：用水户协会在解决水事纠纷、节约劳动力、改善渠道质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、节约用水、减轻村级干部工作压力等方一面，均取得显著成效。但是，由于农村基层管理机构权力过大以及农户缺乏必要的民主参与意识，造成用水户协会功能作用发挥方面受到限制。目前我省已成立用水户协会26个，除了5个是以水管单位为单元，按“小农水改革”¹⁴精神成立的用水户协会，其余均以受益行政村为单元成立的用水户协会，并都属于瓮福、安西、湄凤余、乌中、兴中这五个大型灌区。全省26个协会共涉及行政村67个，参与农户20176户，管理斗渠436条，受益灌面4. 22万亩，协会工作人员总计140人，其中妇女15人。
　　 我省在推行参与式管理的实践中存在的一些问题：
　　 1.农业供水水价不到位
　　 灌区按供水成本价格足额收取水费，是实现灌区良性运行和自主管理的关键。[２８]目前大部分灌区成本水价尚未到位，而且水费收取率也存在不同程度的差距。由于我省农民经济收入低，生活贫困，特别在缺水地区和贫困山区，供水条件较差，农业供水成本较高，农民承受能力低，若按成本水价执行，农民在经济上和思想上接受不了，为了农村稳定，只能按低于成本水价收取水费，逐步到位。另外，衡量农民对水价的承受能力没有明确的科学标准。由于灌溉管理机构庞大，管理层次多、冗员多，人员开支不合理，公益性成本得不到合理补偿而摊入农业供水成本，加上层层加价，致使供水成本过高。[２９]
　　 2.农民的主人翁意识有待提高
　　 参与式管理模式中的农民用水者协会不仅仅是一个组织机构的变化，也是一个思想观念转变的过程。由于大多数农民己经习惯于过去主要依赖政府的用水管理方式，现在很难改变为完全由用水户及他们自己的代表——用水户协会来自主管理供水和维护工程。
　　 3.供水单位机构层次多，急待简化
　　 参与式管理模式中的供水机构是联系政府组织与农民用水户的纽带，肩负着供水工程的修建、维护、供水设施的运行和维护、收取水费等重要的责任。但是如果层次过多，机构庞大，则会造成水资源输送过程中的损失，以及互相推卸责任，造成供水效率低下，浪费严重。而且供水单位的供水生产成本、人员工资都会大大增加，摊入农业供水成本，加重了农民用水户的经济负担。
　　 4.有关政策法规有待完善
　　 从实际情况看，组建农民用水户协会的组织成本（交易成本）较高，已组建的协会在民主管理和运行方面还很不规范。国家应尽快制订农民合作组织法，赋予农民用水者协会的合法地位，并保障其健康发展和规范运行。同时要积极总结参与式灌溉管理模式建设的试点经验，在改进提高的基础上，搞好示范推广。要进一步完善各项法律、法规，改善水市场的法制环境，尽快制订农田灌溉法、供水公司法、农民合作组织法、水环境保护法等相关法规，为农业用水制度改革提供软件支撑。
7.3.2　 参与式灌溉管理改革的前景
　　 1.国家的大环境要求灌区进行灌溉管理体制的改革
　　 ⑴灌区灌溉管理体制改革需要跟上农村改革的发展
　　 改革开放以来，全国各个行业、各个部门的改革不断深化，农村改革的形势在不断发展，相形之下，灌溉管理体制与运行机制的改革有所滞后。
　　 ⑵水资源紧缺的形势要求灌区进行灌溉管理体制的改革
　　 近年来，水资源的短缺和水环境的恶化越来越被全社会所认识，按2002年人口统计，我省人均水资源量为2913m³，只相当于同期世界人均水资源占有量7400m³的39.4%，水资源的形势是严峻的。虽然新中国成立以来，党和政府领导广大人民进行了规模空前的水利建设，但是，由于种种原因，水利发展的模式基本上还属于粗放型。管理工作薄弱，用水浪费很大，水质污染严重，至今未能建立起有效的良性运行机制，农业用水浪费更为严重。因此，从水资源形势角度出发，农田灌溉必须走节水之路。用水户参与灌溉管理，农民自己的事情自己办，必将推动节水工作的开展，增强农民节水的自觉性。
　　 ⑶传统的灌溉管理模式与运行机制已经无法适应新时期对灌溉管理的要求
　　 为了提高灌溉水的利用率，以节水为中心的灌区续建配套和技术改造工作正在逐步展开，但长期以来，在水利建设中重工程建设、轻管理，灌溉工程很难发挥应有的作用。近年来，中央领导同志提出要把节水灌溉作为革命性措施来抓，继续沿袭传统的灌溉管理模式与运行机制已经无法适应新时期对灌溉管理的要求。因此，国家改革与经济建设的大环境迫使我们必须要进行灌溉管理改革。
　　 ⑷国家农业结构调整的形势要求灌区进行灌溉管理体制的改革
　　 农业种植结构的调整将对农业对水的需求发生变化，节水灌溉已经成为趋势，适应这种调整，发展节水农业，既是灌区遇到的新的课题，又是灌区进行灌溉管理体制改革的大好时机。在农村，通过农民的参与，可以指导和帮助农村生产结构的调整，把灌区和农民更紧密地结合起来，促进和带动农村经济的发展。
　　 2.国家的“硬件”投入为灌区进行参与式灌溉管理改革创造了良好的物质基础
　　 ⑴以改造促改革
　　 自1995年以来，国家对灌区的续建配套和节水改造越来越重视、给予了很大支持，这几年的配套资金、引导资金一直成倍增加。从1998年～2003年，我省七个灌区的节水续建配套建设累计投资29192万元，其中国家下达补助资金19420万元，地方配套资金9772万元。当前，借国家加大灌区续建配套资金的投入力度，大力推进用水户参与式灌溉管理模式的改革工作正是大好时机。
　　 ⑵以改革保障改造成果的持续发挥
　　 当前，我们在灌区建设上强调“硬件”的多，强调“软件”的少，实际上灌区管理体制，灌区水费，灌区的运行机制的改革是极为重要的。灌区有了投入，工程条件得以改善，把改造好的工程交给用水户，有利于形成良好的管理机制，形成良好的水价机制。续建配套，硬件上的投入为改革创造了条件，而改革可以保证工程硬件建设的成果长久持续的发挥作用、发挥效益。没有改革这个保证措施，工程续建配套的成果几年后就可能付诸东流。
　　 3.农村农田水利灌溉的现状要求灌区进行灌溉管理体制的改革
　　 目前，我省大多数灌区管理粗放，先进的管理理念、灌溉技术、灌溉设施难以推广。改革以后，把原有的“条块结合以块为主”的管理变成由水管部门对水资源的统一管理，加上农民参与意识的提高，参与能力的加强，各种服务手段的到位，将会迅速改善我们的农田灌溉管理手段和技术手段。例如，实行参与式管理后，随着水价和水费的改革，农民们对水费征收的透明度要求会更高，“大锅水”再也喝不下去，客观上要求管理的技术手段必须跟上，水量分配更细化，量水设施更完备，信息化管理程度更高，各种技术手段更先进。灌溉工程成为农民自己的工程，也可以迅速改变目前工程设施难以为继的现状。
　　综上所述，参与式灌溉管理是有着巨大发展前景，只要我们真抓实干，在认真研究这一改革模式的同时，结合各个不同灌区的不同特点，改革中求创新，创新中求发展，就会走出适合我省灌区特点的参与式管理的道路来。
7.3.3　 进一步推广参与式管理的思路和建议
　　 针对我省推行参与式灌溉管理模式中存在的问题，要进一步推广这种管理模式还应该做到以下几点：
　　l.积极推进水价改革，建立水价市场调节机制。要按照“有效供应、成本补偿、合理收益、激励节约、可持续发展”的原则，[３０]建立灵活的水价调节机制。明确水价由各级物价部门会同水行政管理部门核定和调整，把水价纳入到商品价格管理轨道上来，政府不再直接确定水价，只对关系国计民生的水价进行调控限价。对实现产权改革的供水公司的水价要逐步放开，由供水经营者与用水者协会协，商定价，实现市场调节。物价部门会同水行政管理部门分类核定用水限价，进行宏观调控。此外，在条件成熟的地区实施限额定价机制，即对限额内用水实行低价，超额用水实行高价，鼓励节约用水。¹⁹
　　2.加强宣传与培训工作
　　在项目实施前，要对农民群众和基层干部进行参与式管理模式培训，增强农民群众自主管理的意识，提高管理水平。引导农民参与项目的建设和管理，使农民用水户树立起主人翁意识。
　　3. 实行用水户参与管理，必须改革现行灌区管理体制[３１]
　　现行大中型灌区的管理体制是由国家专业机构一竿子接到底，农民用水户在灌溉用水管理中是处于被动地位，只知道引水灌溉，不理解节约用水。农民参与管理的核心是要使农民成用水管理的主人，这样就必须把一部分用水管理权移交给农民，灌区管理部门则集中精力管好水源、渠首建筑物和主要干支渠道及渠系建筑物，并负责全灌区的用水量优化调度和分配；不仅要提高全灌区的灌溉水效率、水分生产率、水分生产率和作物产量，而且要协助好全灌区搞好农业结构调整，提高农民收入。用水者协会则自主负责管好其所辖区范围内的渠道和建筑物，合理分配水量，节约灌溉用水，征收灌溉水费，合理分配水量，节约灌溉用水，征收灌溉水费，并在灌区专业管理机构的领导（或指导）下，相互合作，共同提高全灌区管理水平，促进灌区全面节水，实现管理工作的良性运行和灌溉农业的可持续发展。换言之，在大中型灌区实现两极管理制度，即国家的专业管理机构和农民用水者协会共同管理。这样国家专业管理机构则必须将部分经营管理权交给农民用水者协会。但从试点情况来看，转让经营管理权似乎不成问题，但是否转让所有权则尚无定论。我们认为，为了使农民用水户真正成为用水管理的主人，以及有利于灌溉渠道、建筑物和有关水利设施的长远发展利益，应把所有权和经营权一并转交给农民用水者协会，则更为有利。特别应该指出，我国农民对灌区配水渠道的修建曾做出无偿或低报酬的大量贡献，所以将这些渠道的所有权无偿地转让给用水者协会，也是国家对农村水利建设发展的进一步支持。
　　4. 进一步完善小型农田水利管理体制，组织受益农民自主管理[３２]
　　我省小型农田水利工程的特点是分布广，数量多，不完全统计有9多万处；种类繁多，有引水、蓄水和提水灌溉工程，塘坝、水窖、机井、蓄水池和各种型式的灌排设施和机具等。对如此庞大的水利系统，若要靠政府管理、维修，显然是负担过重，也难以管好。小型农田水利工程主要是属于公益性范畴，农民是直接受益者。因此，在原则上应由受益农民自主管理。
　　但如何正确理解和建立以农民自主管理经济上自立的管理体制尚有一些问题需要进一步明确和解决：
　　⑴明确小型农田水利体制改革目标
　　总的目标是要建立一个既能适应社会市场经济的一般规律，又能满足小型农田水利可持续发展的要求。新建的管理体制应具有以下的三个特点：一是由于小型农田水利系统的水资源，包括地面水和底下水资源（除集蓄的雨水资源以外）主要是属于国家所有。这个系统的服务对象是广大农民，目的是提高农田抗御旱涝灾害的能力，保证农业的增产和丰收。因此，建立的体制仍应受国家和政府的宏观管理和调控，政策引导和财政扶持。
　　⑵明确小型农田水利工程的所有权
　　改革小型水利管理体制以前，必须清理、明确各类水利工程的所有权。凡是过去按“民办公助”原则由公社或集体兴建的小型工程，其所有权仍应属于集体。而现在实际上已归属于基层乡、镇或村所有。
　　另一种情况是有地方政府出资兴建的小型水利工程，其所有权很明确，属于地方政府的专业管理部门，如县、区水利局等。这类工程也是体制改革的对象。关键是如何把所有权和经营权分离，把经营权全转让给农民用水者自主管理。
　　第三种情况是，本来由农民自建、自管、自用的小型工程。这类工程的规模一般很小，如一口井、一个池塘、一个小小型水库或一只流动的排灌机船等。这类工程的所有权是很明确的，有关部门应发给产权证，并在法律上受保护。但在水资源，特别是地下水资源比较缺乏的地区，政府部门对这类工程也要实行宏观管理，新建机井或提水泵站必须经管理部门批准。
　　5.加速制定农民参与管理的立法或政策[３３]
　　用水户参与管理和成立用水户协会，涉及到灌区部分水利设施的所有权转让问题，这要求有法律上的保障和政策上的依据。国外，在这方面有不少经验，参与管理要有法律保护。但我国已试点建立的大多数用水者协会都尚未取得法人地位或成为独立的经济实体，对已转让的水利设施也没有明确所有权。从长远来看，会影响农民投资和参与管理的积极性，从而影响对水利设施的不断改善和更好的维护。在我国2002年8月颁布的《中华人民共和国水法》中，对农民参与灌溉管理的体制和用水户协会也没有提及。在这种情况下，即使用水户协会已经成立，估计今后在运行工作上会十分困难，但为了使已建立的用水户参与管理制度和用水者协会健康地发展，并进一步推广用水户参与管理的经验，建议在地方法规或有关部门改革中明确用水户协会是具有法人地位的经济实体，明晰转让部分水利设施的所有权与使用权的关系；或明确延长使用权的年限，以激发用水户参与管理的积极性。
　　6.关于灌区管理机构改革问题
　　世界银行专家查理·瑞丁格指出，中国的灌区改革应该分两个方面，一是基层农民的用水改革，二是整个灌区管理机构改革。灌溉系统管理不好，提供的服务也不会很好。我省灌区的管理改革，应该分两步走为宜，第一步先搞好用水户真正成为自己所管工程及用水的主人。第二步再考虑整个灌区管理机构改革，是否成立或如何成立供水公司的问题。灌溉水是商品水价是应该在水成本的基上进行计算，即除水成本以外，还应包括年管理运行费、水利设施的折旧费和利润、税金。但灌溉工程是含公益性质，为农业提供用水是保证国家的粮食安全，在制定水费标准时应考虑一定的优惠，特别是我省农民尚处于低收入水平。我们认为，有的灌区主要是农业用水，还是保留原来的管理站或管理所为妥，把主要精力集中提高用水服务。对一些有较多工业和城镇供水任务的灌区或水库管理部门，则可考虑单独成立供水公司，按市场经济规律经营管理。
8　结论
　　 本文针对贵州农业灌溉水资源日益紧缺的实际，提出了以“供水机构+用水户协会+用水组+用水户”的灌溉管理模式，提高农业用水的管理水平，即通过现实可行、费省效宏的先进管理措施提高水资源利用率和利用经济手段提高农民节水意识，提高水费征收率，改变农业灌溉用水长期以来依靠政府补贴、水资源紧缺与水资源浪费共存的矛盾局面。
　　本文在详细介绍用水户参与式灌溉管理模式基础上，针对我省农村灌溉管理模式的实际情况，提出建立用水户协会来把分散的农户组织起来，政府以现有供水工程（供水单位）为依托，将灌溉用水分配给以用水户协会为代表的最终用水户。论文以贵州省安西灌区猫猫洞水利工程的参与式管理模式为例，分析了管理方式的优点，同时指出其与理想的用水户参与式灌溉管理模式之间存在的差距，并提出了进一步改进的意见。
　　本文得出的主要结论如下：
　　1.贵州农业用水形势十分严峻，随着城市化和工业化的飞速发展，农业用水量占总用水量的比例将不断下降，水资源“农转非”是社会经济发展的必然，农业节水增效迫在眉睫。
　　 2.传统的单单依靠工程措施来开发新的水资源的方式已经越来越不能满足日益增长用水需求且不现实，采用多种手段尤其是经济手段来进行水资源的配置和管理己被越来越多的国家所采用。
　　 3.用水户参与式灌溉模式是维护可持续发展的一种新型农业灌溉用水管理模式，它通过组建供水机构（供水单位或供水公司）和用水者协会，对水资源的所有权与使用权实行分离，提高了农业灌溉用水的效率和管理水平，起到了提高农民节水意识，提高水费征收率，改变农业灌溉用水长期以来依靠政府补贴、水资源紧缺与水资源浪费共存的矛盾局面的效果。

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贵州农业灌溉用水管理模式的研究[1]