浅谈滨城河道巡查报告制度的实施及建议

浅谈滨城河道巡查报告制度的实施及建议

（郑明辉 崔利斌 贾春亮）

摘 要：本文对《黄河河道巡查报告制度》在滨城河务局水行政执法过程中的具体实施和应用进行了详细的分析，既反映出该局在河道巡查过程中的成效，也凸显了河道巡查过程中普遍存在着一些不容回避的问题，并就此提出了几点建议和看法。
关 键 词：河道巡查报告制度 实施 建议

　　《黄河河道管理巡查报告制度》（以下简称《制度》）的实施，是进一步加强黄河河道管理，依法保护黄河工程面貌和完整，维护正常的河道管理秩序，及时发现、制止侵犯黄河部门合法权益水事案件的重要措施。把河道巡查工作落到实处，对维护河务部门合法权益有着非常重要的现实意义。据此，滨城河务局认真贯彻该《制度》，规范巡查程序，落实巡查责任，取得了较好的成效，但在巡查过程中，也存在着一些不容回避的问题。

1 河道巡查报告制度开展、落实情况

1.1 领导重视，精心组织，认真部署
　　该《制度》实施以来，该局领导非常重视此项工作，分管领导要求水政大队严格按照该《制度》的内容进行认真落实，进一步规范河道巡查的程序，增强水行政执法的快速反应能力和效能。同时，落实了水政河道巡查专用车，确保了巡查有专用的交通工具，为该项工作的顺利开展提供了基础条件。
1.2 结合实际，制定细则，落实责任
1.2.1 水政大队按照该《制度》的规定和要求，结合该局工程现状：两岸 5个河务段，51.2公里的堤防、4处险工、9处护滩、5座引黄涵闸、18条穿堤管、缆线，公路大桥2座，浮桥1座，还有正在建设之中的公铁两用特大桥等工程，积极开展调研工作，制定出台了《滨城黄河河务局水政监察巡查报告制度》和《水事突发事件快速反应机制》等配套制度，明确了巡查内容、巡查方式方法、巡查次数、巡查纪律、巡查责任、巡查的报告程序和时限等内容，确保做到发现问题及时上报、及时处理，建立健全黄河河道巡查档案，使河道巡查工作逐步走向制度化、规范化轨道。此外，还建立了河道巡查报告联系网络。
1.2.2 该局落实河道巡查报告制度的重点做法：
　　（１）由水政大队负责人带队分两组分片对左、右两岸同时进行巡查的制度（如下图）。

大队长

（说明：组长向大队长负责，并负责报告巡查情况。）

　　（２）严格落实巡查责任制。对巡查不到位、违法行为发现、制止、报告、处理不及时致使水事违法案件或水事治安案件发生或态势恶化的，将根据不同情况对相关责任人进行处罚。
　　（３）认真做好巡查纪录和汇报工作。巡查人员巡查结束后对巡查情况进行分类整理，作出巡查记录。当天下午或第二天早上由带队组长将巡查情况向大队长汇报，并听取巡查意见。
　　（４）完善巡查量化考核机制。每年初制定水政全年巡查天数不少于150天的巡查目标，并将其分解到季、月、周，再量化到责任组。为保证目标实现，坚持周一例会制，由大队长讲评上周巡查工作开展落实情况，并安排本周巡查的重点内容；每月一小结，每季一大结，对巡查工作进行讲评，表彰先进，批评落后，形成年有目标、季有任务、月有进度、周有计划的一整套巡查目标量化考核机制。
　　（5）为有效地应对各类突发水事案件，控制事态发展，本着治早、治小的原则，最大限度地降低危害，减少损失。依据河道巡查报告制度和各类防洪工程管护责任制的规定，在发生突发事件后，工程管理承包责任制人员、河务段分管负责人、执法人员，按照各自职责和权限，及时履行各自职责制止违法行为，控制事态发展，同时按程序及时向有关部门和领导报告。
1.2.3 水事突发事件快速反应机制的重点做法：
　　（１）落实河道管理范围内各类防洪工程管护责任制。该局对所管辖的工程按桩号或坝号责任分解到人，平时加强看护与管理，发现有违法势头制止，并及时向河务段长汇报，并建立辖区发案率与单位、职工荣誉、奖励挂钩制度。
　　（２）突发事件报告制度和程序。负责看管工程的责任人，对自已看管段内发现的违规、违章行为，在进行制止的同时须在10分钟内向所在河务段段长汇报。河务段长接到职工汇报后15分钟内查明情况向水政大队报案。水政执法人员（辖区上界发生水事案件45分钟内赶到发案现场；辖区下界发生水事案件30分钟内赶到发案现场）到达现场后，首先制止违法行为事态发展，按照违反水法规行政处罚实施办法规定进行查处，并将现场情况5分钟内向水政大队长做出汇报。属于严重案件或重大水事违法案件，水政大队长5分钟内向分管局长作出报告，10分钟内向市局水政监察支队作出汇报，听取上级领导指导性工作意见进行处理。
1.3 注重协作，抓住重点
1.3.1 建立河道巡查网络。为更好地落实河道巡查报告制度，充分发挥其作用，结合该局河段较长的实际情况，建立了河道巡查联系网络（如下图），由各河务段分管工程的副段长组成，具体负责各河务段的日常巡查工作，是对河道巡查制度的一个有效补充。

（图二说明：右岸副段长向右岸组组长负责，并报告巡查开展情况；左岸组副段长向左岸组组长负责，并报告巡查开展情况；左、右两岸组长向大队长负责，并报告巡查工作开展情况。）

1.3.2 重点工程和部位，落实专人巡查和加大巡查密度。针对河道工程分布的实际情况，标出重点工程的位置和易发生水事案件的重点区域，由各河务段分别落实巡查责任人，同时水政大队在巡查过程中，也对该重点地段加大巡查密度，必要时派专人盯守，确保工程安全和完整。

2 河道巡查报告制度的实施，取得了良好的社会效益和经济效益

　　自该《制度》开始实施，该局认真贯彻，严格落实，巡查过程中，及时制止了一系列水事案件，尤其是违章放牧、违章垦植、违章堆放和违章取土、建房等现象的发生得到了有效的遏制，取得了良好的社会效益和经济效益。比如，2003年5月查处的滨城区小营镇南姜家村村民刘甲、刘乙二人在黄河右岸道旭闸以西，淤背区育林地盗砍树株一案。道旭河务段巡查人员当场抓获正在盗砍该段树株的刘某二人，控制二人后及时报告该河务段段长和水政大队，并依法告知该案当事人违反了《山东省黄河工程管理办法》第十一条第一款之规定，禁止在堤防管理范围内损坏树株。水政人员按照水事案件查处程序，根据《山东省黄河工程管理办法》第三十五条第（一）款之规定，依法作出下处罚：给予当事人水行政警告一次，罚款50元，缴纳树株赔偿费150元。该案的及时发现、制止，既有效地维护了该局的合法权益，减少了经济损失，也达到了教育沿黄群众的目的。如果没有及时巡查发现，树株的损坏将大大增加。
　　又如，2003年9月16日查处的滨城区蒲城办事处西五里村村民王某驾驶履带车辆损坏堤顶路面一案。水政大队左岸责任组于当日9：00点在日常巡查时，发现一辆东方红70履带车未经河道主管部门同意在黄河大堤（279+960—280+230）堤顶北镇段行驶，损毁堤顶路面长度近300米，宽1米。其行为违反了《山东省黄河工程管理办法》第十一条第五款之规定：禁止在堤上行驶履带拖拉机及其他硬轮车辆。水政巡查人员按照法定程序立即出示证件上前制止，告知当事人的违法事实，并按照水事案件查处程序，依据《山东省黄河工程管理办法》第三十五条第一款之规定，作如下处罚：缴纳工程恢复费500元，罚款50元。该案的及时查处，维护了该局的工程面貌，大大减少了河务部门的损失。如果不是及时巡查发现制止，堤顶路面的损坏将大大增加，造成的损失难以估计。
　　再如，2005年4月查处了北镇老堤违章建房一案。水政人员在例行巡查中发现，在该局北镇老堤（278+400至278+450）临河堤脚外，原鸿文花园苗圃正在将旧房拆除，准备侵占大堤部分留荫地扩建庭院、建房。水政巡查人员按照法定程序，立即出示证件，进行制止，并告知当事人的行为违反了《山东省黄河工程管理办法》第二十六条之规定：在堤防安全保护区内，禁止建房、堆放垃圾或者进行其他危害堤防安全的活动。事后及时制作法律“明白纸”，送达当事人。但当事人不听劝阻，一意孤行，并雇用挖掘机进行开沟挖槽。在此情况下，该局水政人员依法采取强制措施，找来铲土机对其所挖地槽进行了填埋和恢复整平，使侵占黄河工程的违章建房现象得到了有效遏制。该案的依法及时制止，确保了黄河堤坝等防洪工程的完整和安全，维护了河务部门的合法权益，避免造成较大的损失。

　　另外，据统计（各类水事案件及下降率统计表）：

年 份

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

案件数量（件）

47

32

21

13

5

下降比率（同上一年度比较）

31.9%

34.4%

38.1%

61.5%

　　上表一系列数字的变化说明了水事发案率明显降低，凸显了河道巡查报告制度的效果，群众的懂法、守法观念日益增强，使该局的水事执法管理环境明显改观。

3 河道巡查报告制度实施过程中存在的问题及建议

3.1 河道巡查报告制度实施过程中存在的问题

　　该《制度》在实际施行过程中,还存在着一些亟待解决的问题,在今后的河道巡查中,如不认真对待,将势必影响到河道巡查执法的效果。

3.1.1 地方行政干预和保护的难题

　　在河道巡查过程中，发现的违法行为有时往往是地方行政部门保护所致。特别是涉及地方重点工程、首长形象工程的时候，一些行政机关或领导进行不正当干预，致使依法查处难以正常进行，增加了河道巡查执法的难度。这些不当干预，一方面严重损害了水法规的权威，助长了违法行为的发生，致使巡查制度不能有效的落实。另一方面，损害了水行政执法队伍的外在形象，挫伤了执法人员的积极性和主动性。比如：2003年山东滨州市205国道滨州东外环的重点工程建设。该项目与该局北镇老堤在279+756处相接，与北镇新堤在2+633处相接，两堤之间占用该局工程长度为1.76公里。该建设单位在办理了地方政府相关部门手续后，在黄河主管部门的施工许可证尚未签发之前，就强行进场施工，巡查人员发现后按照报告程序及时上报，黄河主管部门的领导到施工现场协调此问题时，被拒之门外，施工单位对黄河主管机关依法下达的责令停止违法行为通知书和处罚也置之不理。后来，经领导多次协调，历时几周磋商，才在施工许可证签发后开工。此外，施工过程中，建设单位认为是市政府的重点工程，不服从管理，堤顶上行车现象屡禁难止，巡查人员发现这一情况后，及时采取措施，采取派人盯守或利用晚上上堤堵截，并对违规车辆严肃处理，及时责成其对损坏的堤防工程面貌予以清扫恢复，才制止了拉土车辆损堤现象。但这些现象都明显表现出地方保护主义和行政干预对河道巡查执法造成的困难。
　　同时，地方政府为发展本地经济，保护自身利益，对河道主管机关的巡查执法活动往往不予配合。比如，春季，水政人员进行河道日常巡查时，发现河道滩区内出现大面积挖坑植树现象。经查，由于近几年黄河未有较大洪水，地方政府为发展经济，安排群众在河道滩区内种植了高酸苹果和林木。针对这一情况，滨城黄河河务局分管领导积极与各乡镇政府联系，本着“谁设障、谁清除”的原则，要求乡、镇政府按照黄委下发的“黄河河道清障令”的明传电报内容，对河道内的违章阻水片林进行清除，但由于是地方政府的安排，使清障工作开展十分困难。据此，水政大队根据河道巡查情况，写出滩区违章种植的调查报告提交滨城区人民政府，分管领导也先后多次向区政府作了专题汇报，详细分析利弊得失。虽经多方面做工作，但仍存在河道内违章种植树株的现象。

3.1.2 河道巡查责任不清的困惑

　　水政执法巡查与河务段的日常工程管护巡查责任不清，造成河务段人员认为巡查工作是水政的工作，于是把巡查责任一股脑全推给水政。由于该局河道与防洪工程战线长，水政人力有限，巡查难以面面俱到。如得不到河务段人员的配合巡查，就会出现巡查不到位、违法行为发现不及时的现象，河道巡查报告制度的执行效果将会大打折扣。对此情况河道巡查报告制度没有明确界定，导致巡查责任不清。

3.1.3 该《制度》第8条的可操作性不强

　　该《制度》第八条规定：巡查中发现的重大或有特殊影响的水事违法案件应在发现后6小时内上报至黄委。该条的规定太笼统，可操作性不强。“重大或有特殊影响的水事违法案件”界定不具体，给本条的具体操作带来困难，巡查人员往往只能根据经验决定。

3.1.4 水行政执法能力还有待于进一步提高

　　由于黄河水利公安没有授衔和水政执法人员脱去制服，水行政执法人员在执法过程中，没有统一的制服，对犯罪分子失去了威慑力。再加上水行政人员在执法过程中没有强制执行权，对违法当事人不听制止的无理取闹现象，无法制止、处理，如果起哄闹事、暴力抗法就更难处理。借助地方公安或其他职能部门进行联合执法，往往错过最佳时机，现场效果难以实现，使得黄河水行政执法效能受到极大限制，这些都是今后水政执法巡查工作中值得思考解决的问题。

3.2 河道巡查报告制度实施的建议

3.2.1 强化监督，完善责任

　　行政干预对河道主管部门巡查执法一直以来是一种顽疾，常常使我们力不从心。特别对涉及地方重点工程、首长形象工程时，巡查执法更是难上加难。比如：（1）对春季在河道内违章种植阻水片林的情形。建议严格落实地方行政首长负责制和防汛责任追究制度。（2）对地方重点工程、首长形象工程。建议在下一步起草《黄河法》时作为重点问题之一予以考虑，开展专项调研，进行专题探讨，明确界定处理的程序、办法和承担相应责任的主体等等。

3.2.2 水政巡查与河务段巡查职责的界定

　　该《制度》在执行过程中，对河道岸线较长的县（区）局，只靠水政人员巡查，常常会出现顾此失彼，巡查不到位的现象。对此，该《制度》可以考虑建立健全河道巡查责任制，对水政巡查和河务段巡查的责任进行界定。并将巡查责任与责任单位和责任人的年终考评挂钩，从而加强河道巡查管理的力度，确保该《制度》内容的落实。

3.2.3 《制度》条款修改建议

　　关于该《制度》第八条之规定，对于“巡查中发现的重大或有特殊影响的水事违法案件”应采取以列举方式为主，笼统规定为辅的方法，把属于此类的情形明确列举出来，否则，巡查人员难以正确判断，加大了操作难度，将会影响巡查报告制度的落实。

3.2.4确定黄河水利公安的地位发挥水行政执法一文一武的职能。

　　黄河水利公安自1982年成立以来，在打击各类水事案件中发挥了巨大的作用，但随着公安授衔以后，黄河水利公安名存实亡。建议上级部门协调有关部门解决水利公安的授衔问题和地位，从而真正发挥水利执法一文一武的作用，为新时期治黄事业发挥各自的职能。

作者简介：郑明辉，男，汉，助理工程师，学士；崔利斌，男，汉，工程师；
贾春亮,男，汉，助理工程师。
单位：滨城黄河河务局